Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1

Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь - Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Разрешить обозначенные противоречия предлагается путем четкого законодательного регулирования процедур большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований.

. Наиболее важно закрепить порядок объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории в единый городской округ на основе четких критериев, определяющих возможность такого объединения и хорошо регламентированной процедуры такой трансформации.

Необходимо законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ:

·         в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает более 1/2 жителей муниципального района в целом (по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований);

·         в утвержденном генеральном плане городского поселения, ядро которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения;

·         территория городского поселения составляет не менее определенной части (варианты необходимо обсуждать - 1/3, 1/4) территории всего муниципального района.

. Актуально и правовое регулирование обратного процесса - разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления перекосов муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях (подобные попытки имели место, например, в Калининградской области).

В качестве обязательных условий для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства:

    - на территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов;

    - в самом городе проживает менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) населения муниципального образования либо территория города составляет менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов

Несоблюдение критериев, как представляется, ставит под сомнение управленческую целесообразность использования модели «район-поселение». Определение правового регламента для данной формы преобразования муниципальных образований должно не только стимулировать появление подобных прецедентов на основе голосования населения, но и развязать руки судебным органам - обозначенные выше критерии могут стать для судов индикатором водораздела между форматами городского округа и муниципального района.

. Целесообразно закрепить в Федеральном законе №131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований:

объединение (двух и более городских округов) - актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;

разделение городских округов на два и более муниципальных образований (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности;

объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения).

изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях.

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона №131-ФЗ: «поселения для населения, районы - для поселений». Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала для него потенциал самостоятельной и сильной управленческой инстанции. Последующие изменения законодательства - возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений - привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Проведенные полевые исследования показывают, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

На практике получается, что районные органы завязаны на решение государственных задач, но не являются органами государственной власти; районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления.

Результаты исследований Института современного развития показывают, что в большинстве случаев подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В этих условиях можно рассмотреть 3 возможных варианта адекватного реагирования федерального законодателя.

. Точечные изменения в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения неразграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволяет добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия. Ввиду высокой легитимности руководства районов в глазах населения и государственной власти, наличия у него серьезных экономических ресурсов (чаще всего - превышающих поселенческие), отсутствия адекватных механизмов правовой защиты, практика силового давления районов на поселения в основном сохранится:

. Лишение районов статуса муниципальных образований, с фактическим замещением части их функционала территориальными органами власти субъектов РФ, а в части вопросов местного значения - поселениями. В условиях почти повсеместной встроенности районных администраций в систему региональной власти, такое решение означает признание реальной роли районов. Однако лишение их самостоятельного бюджета, собственного имущества вкупе с переходом части полномочий на поселенческий уровень ведет к устранению дисбаланса в системе «район - поселение», усилению позиций поселенческого уровня. И хотя возможность давления на муниципалитеты со стороны территориальных органов региональной власти и в этом случае не исключена, одноуровневая система вносит здесь, очевидно, большую ясность и институциональную чистоту.

Главной проблемой данного варианта действий являются низкие шансы на практическую реализацию в среднесрочной (не говоря уже о краткосрочной) перспективе. Наличие многочисленных сообществ из числа региональных и районных властей, для которых подобные действия окажутся слишком жесткими, а также необходимость разработки гибкой системы адаптации предлагаемой схемы к региональным особенностям способны заблокировать либо чрезмерно затормозить осуществление подобных планов.

. Закрепление факультативности районного этажа местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перетока к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне.

Последний, третий, вариант и представляется оптимальным.   

Суть предложений - предоставить в среднесрочной перспективе (3-5 лет) возможность законами субъектов Российской Федерации осуществлять переход к осуществлению местного самоуправления только на уровне поселений и городских округов. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации.

В качестве альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго этажа муниципальных образований в формате «районы для поселений». При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии.

Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе.

Представляется, что третий вариант может быть относительно приемлемым не только для поселений, но и для органов власти субъектов РФ, которым он предоставляет хоть и ограниченный, но выбор. Осуществление подобного сценария, следовательно, более реалистично ввиду относительно низкого прогнозируемого сопротивления региональной и районной номенклатуры. Такая позиция подтверждается результатами качественного социологического исследования, проведенного ИНСОР.

Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают полевые исследования, сегодня сдерживается районами.

Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать:

подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа - речь идет далеко не только о Федеральном законе №131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей;

расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем;

определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства - без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне;

выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях;

проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы;

синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе).

Заключение

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. 2010 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса - в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения, логично и способствовало географическому расширению городских территорий.

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» - характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.