Непосредственная демократия.

В отечественной правовой литературе нет единства в толкова­нии понятия непосредственной демократии. Ученые определяют ее по-разному. Наибольшее распространение, пожалуй, получило определение, данное В.Ф. Котоком, который под непосредствен­ной демократией в социалистическом обществе понимал инициа­тиву и самодеятельность народных масс в управлении государст­вом, их прямое волеизъявление при выработке и принятии госу­дарственных решений, а также прямое участие в проведении этих решений, в осуществлении народного контроля.

По мнению Н.П. Фарберова, «прямое народовластие означает прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии го­сударственных решений, а также их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля».

Главный признак непосредственной демократии, чрезвычайно актуальный ныне, — сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивная функция в системе социального управле­ния, сконструированная на принципах представительного правле­ния и народного суверенитета.

Народ, обладая государственной властью во всей ее полноте, не отчуждает ее от себя, наоборот, он создает надежные механиз­мы, при помощи которых может высказать, исходя из собственно­го понимания своих интересов, мнение относительно целесообраз­ности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.

Наро­довластие означает принадлежность всей государственной власти народу, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.

В юридической литературе недостаточно изучен вопрос о субъектах непосредственной демократии. Нельзя даже сказать, что само понятие субъекта непосредственной демократии прочно вошло в научный оборот. Чаще всего под ее субъектами понимаются народ, народные массы либо граждане, что, на наш взгляд, не исчерпывает содержания данного понятия.

Понятие субъекта непосредственной демократии имеет свою специфику.

Субъекты непосредственной демократии — это не просто граждане и организации, которые являются носителями субъек­тивных прав и обязанностей. В данном случае акцент делается на права, а не на обязанности, а права этих субъектов реализуются только в политической сфере. В отличие от классического поня­тия субъекта права здесь невозможно говорить о физических и юридических лицах, так как многие коллективные субъекты непо­средственной демократии не обладают и не могут обладать при­знаками юридического лица.

Под субъектом непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непо­средственного властного изъявления осуществляет государствен­ную или иную публичную власть.

Таким образом, к субъектам непосредственной демо­кратии следует отнести: отдельную личность (прежде всего гражда­нина); различного рода объединения граждан: общественные орга­низации, инициативные группы, собрания; граждан, проживаю­щих на территории одного субъекта Российской Федерации, обла­дающих избирательным правом; весь многонациональный народ Российской Федерации. [15]

При непосредственной демократии народ изъявляет свою волю в форме:

• референдума;

• выборов;

• всенародных и иных обсуждений проектов законов, дру­гих важных вопросов государственной жизни;

• правотворческой инициативы;

• участия в управлении делами общества через органы местного самоуправления, общественные организации, собра­ния и сходы граждан;

• индивидуальных или коллективных обращений (петиций) в органы государственной власти и местного самоуправления. [16]

Формы непосредственной демократии можно классифицировать, во-первых, по функциям: формы прямого правления, выполняющие императив­ную функцию — референдум, выборы, общее собрание населения; формы прямого правления, выполняющие регулятивную функ­цию — митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; формы прямого правления, выполняющие комплексную функцию — на­родная инициатива, общественные объединения (политические партии), отзыв. Во-вторых, по результатам деятельности (или по способу воздействия на общественные отношения): на правообразуюшие — конституционный и законодательный референдум, и не образующие норм — выборы, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и т. д.  В третьих, по масштабам действия: обще­российские, региональные, субъектов Федерации, местные (в том числе микрогородские и микросельские). В четвертых, по субъек­там: всенародные, коллективные (групповые) и индивидуальные.[17]

Самыми активными и действенными формами народного участия в управлении делами государства и местного сообще­ства являются голосование на выборах и референдумах. Референдум и выборы — это институты прямой демокра­тии, которые похожи по целям и субъектам, но различаются по объектам и результатам. Цель у них — выражение воли народа. Субъектный состав — граждане, которые имеют пра­во принимать участие в референдуме и в выборах.

Основное отличие процедуры выборов от процедуры ре­ферендума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах это кандидат в депутаты представительного органа или на какую-нибудь должность. При референдуме объект во­леизъявления — не человек (кандидат), а определенный воп­рос — принятие закона, поправок к нему, его отмена либо какая-нибудь проблема, касающаяся государства, региона или территории. 

Сход — это собрание жителей, обладающих избиратель­ным правом; созывается сход обычно в муниципальных обра­зованиях, имеющих до 1000 жителей. Решения, принятые схо­дом, обязательны для исполнения всеми органами и должнос­тными лицами муниципального образования, юридическими и физическими лицами на территории данного образования и могут быть отменены или изменены только самим сходом или решением суда.

Граждане обладают правотворческой инициативой в воп­росах государственного и местного значения. Проекты право­вых актов по таким вопросам, внесенные в государственные органы и органы местного самоуправления, подлежат обяза­тельному рассмотрению, а результаты рассмотрения — офи­циальному опубликованию (обнародованию).

Обращения граждан Российской Федерации в государствен­ные органы и органы местного самоуправления позволяют осу­ществлять общественный контроль за всеми ветвями власти и добиваться восстановления нарушенных прав, обеспечения социальной справедливости.[18]

Референдум.

Институт референдума в России был известен и Консти­туции РСФСР 1978 года, однако стал применяться недавно. Надо отметить то, что он имеет достаточно древние российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых со­браниях в Новгороде, Пскове и Киеве, в некоторых других городах Руси — символом государственной самобытности Новгород­ской земли и ее основой было вече.[19] На федеральном уровне было проведено три россий­ских референдума. 17 марта 1991 г. состоялся референдум по вопросу о введении поста Президента Российской Фе­дерации, проводившийся одновременно с референдумом СССР о будущем Союза. 25 апреля 1993 г. на референдум были вынесены вопросы о доверии Президенту Россий­ской Федерации и социально-экономической политике Пре­зидента и Правительства Российской Федерации, о дос­рочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации и народных депутатов Российской Федерации.   12 декабря 1993 г. проводился референдум о принятии но­вой Конституции Российской Федерации.[20]

Референдум — это всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и наибо­лее важным вопросам государственного и местного значения. Вопросы, выносимые на всенародное голосование, или совокупность предлагаемых вариантов принято называть фор­мулой референдума. Она предполагает положительный или от­рицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Принятым считается то решение, кото­рое собрало наибольшее число голосов.[21]

Право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ, в которой это право рассматривается как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства.

Согласно ст. 84 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным консти­туционным законом. Возведение правового регулирования проведения референдумов на уровень конституционного федерального закона под­черкивает значимость этого института непосредственной демократии. Эта значимость подтверждается также положением ст. 92 Конституции РФ, согласно которой в тех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, временно исполняющий их Председатель Правительства не может назначать референдум.[22]

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации" определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации их конституционного права на участие в ре­ферендуме, избирать и быть избранными в органы госу­дарственной власти и в органы местного самоуправления на всех уровнях проведения референдума и выборов.

Федеральный закон закрепляет, что гражданин Рос­сийской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и добро­вольным.

Гражданин Российской Федерации, достигший возра­ста 18 лет, вправе голосовать на референдуме, участво­вать в действиях по подготовке референдума.[23]

На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. [24]

На референдум Российской Федерации не могут выносится вопросы:

- изменения статуса субъектов Российской Федерации;

- досрочного прекращения или продления полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов этих органов либо отсрочки таких выборов;

- принятия или изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

- введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

- принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

- амнистии и помилования;[25]

Статья 13 закона устанавливает обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума:

1.Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

3. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.[26]

При подготовке к проведению референдума используется русский язык и государственные языки республик в составе Российской Федерации, а также языки народов Российской Федерации на терри­ториях их компактного проживания.[27]

Референдум Российской Федерации проводится по инициативе: не менее чем двух миллионов граждан Рос­сийской Федерации, имеющих право на участие в рефе­рендуме Российской Федерации, при условии, что на тер­ритории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории Федерации проживает не бо­лее 10 процентов из них; Конституционного Собрания, если им будет принято решение о вынесении проекта новой Конституции на всенародное голосование.[28]

 Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума, должна представить в орган, установленный федеральным конституционным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.[29]

Подготовку и проведение референдума осуществля­ют: Центральная избирательная комиссия Российской Фе­дерации, которая действует в качестве Центральной ко­миссии референдума Российской Федерации; избиратель­ные комиссии субъектов Российской Федерации, которые действуют в качестве комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума; территориаль­ные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.

Комиссии действуют на основе коллегиальности, от­крытости, гласности.

Для проведения голосования и подсчета голосов образу­ются участки референдума, составляются списки граждан. По вопросам, вынесенным на референдум, проводится агитация: через средства массовой информации; путем проведения со­браний, встреч с гражданами, публичных дебатов, дискус­сий, митингов, шествий, демонстраций, путем выпуска и распространения печатных и иных агитационных материалов и в иных не запрещенных законом формах. Референдум Российской Федерации признает­ся состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение признается принятым на референ­думе, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших уча­стие в голосовании.

Принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования Центральной ко­миссией референдума, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении Решение, при­нятое на референдуме, действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изме­нено не иначе как путем принятия решения на новом ре­ферендуме. Повторный референдум не проводится в тече­ние года после дня официального опубликования результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.[30]

Выборы.

Органы государственной власти формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Однако и назна­чения на высшие посты в органах исполнительной и судеб­ной власти осуществляются выборными органами. Таким обра­зом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти. (Легитимность – признание законности прав и полномочий органа государственной власти или высших должностных лиц, их строгое соответствие конституции и законно выраженной воле народа). В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом изби­рается одна палата Федерального Собрания — Государст­венная Дума и глава государства — Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс фор­мированию всей исполнительной и судебной власти на феде­ральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда исключительно важ­ное значение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узако­ненную форму прямого народного волеизъявления, важней­шее проявление демократии. Через выборы граждане ока­зывают воздействие на формирование органов государствен­ной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Гражданское обще­ство, основанное на плюрализме мнений и интересов людей в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Демократические выборы — это антипод гражданской войны и силового решения вопроса о власти.

Свободные демократические выборы чужды тоталитар­ному государству. В фашистских и коммунистических госу­дарствах порой проводились формальные "выборы", кото­рые являли собой сплошной фарс. Выборы непосредственно отражают политическую сис­тему и со своей стороны влияют на нее. Вся их организация и порядок определения результатов голосования тесно свя­заны с политическими партиями. Различаются, например, избирательные системы и проводимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартийной системах. Выборы по­зволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ по­литических партий, борющихся за власть. Через них, и только через них, выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть. Поли­тические партии как раз способствуют формированию тако­го большинства.

В демократическом государстве при достаточной разви­тости политической культуры и самодеятельности граждан практически не бывает (скорее, и не может быть) полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы про­демонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвы­чайных ситуаций, не может быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а госу­дарственная власть — быть созданной и действовать в соот­ветствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следова­тельно, в конечном счете достигается стабильность и поря­док в общественной жизни.

Коль скоро выборы это борьба и состязательность кан­дидатов, в них есть элемент игры и азарта. Это вполне объяснимо, поскольку граждане, участвующие в выборах, ока­зываются перед необходимостью не только определить свои интересы в соответствии с предлагаемыми им программами политических партий, но и проявить симпатии или антипа­тии к конкретным кандидатам. Во время избирательных кам­паний обычно наблюдается подъем эмоциональной активно­сти людей, порой сопровождаемый разного рода эксцессами. В развитых обществах поэтому вырабатываются определен­ные стандарты политического поведения, подкрепляемые соответствующими требованиями закона. Выборы дают вы­ход накопившемуся у известной части населения недоволь­ству действиями властей, они открывают единственно воз­можный путь демократического разрешения противоречий в обществе, исключая физические столкновения людей и путь навязывания большинству мнения меньшинства или отдель­ных политиков. Выборы, таким образом, это своеобразный праздник всех людей, если они верят в демократию и стре­мятся обрести справедливое правление.[31]

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования пред­ставителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществле­нию власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Главное в выборах — то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов — прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия.

Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкрет­ного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избиратель­ное право — право не просто человека, а гражданина.

Выборы государственных органов и органов местного самоуправле­ния, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, являют­ся свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.[32]

Правовой основой выборов являются федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основополагающие на­чала для проведения выборов всех уровней установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации".[33]

Полная свобода воли в избирательной кампании является право­вой основой демократических выборов, непременным условием пра­вомерности депутатских мандатов, занятия теми или иными гражда­нами выборных должностей. Отсюда и задача федерального закона — закрепить основные гарантии избирательных прав граждан Россий­ской Федерации. Многолетняя практика по формированию предста­вительных органов государства показывает, что там, где нет реальных гарантий избирательных прав граждан, там неизбежны формализм, фальсификация выборов, пассивность избирателей.

Гарантированность избирательных прав граждан способствует формированию их правового менталитета, стимулирует активность в избирательной кампании, чувство ответственности за ее результаты.

Но главное заключается в том, что закон обязывает должностных лиц строго руководствоваться его нормами и не прибегать к аппа­ратным играм в процессе подготовки и проведения выборов.[34]