Осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению Совета муниципального района федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края, настоящим Уставом

Отметим, что данные перечни - открытые. Более того, в Уставе Волосовского муниципального района записано, что представительный орган может рассматривать и решать по представлению главы местной администрации вопросы, отнесенные к ее ведению. Не слишком ли размашистый стиль для такого документа, как Устав муниципального образования, и не слишком ли размыты полномочия между представительным и исполнительно-распорядительным органом?

В функциональном отношении представительные органы - это органы прежде всего нормотворческие. Их роль не может не возрасти в связи с общим перераспределением регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления и переходом ряда таких полномочий с регионального на местный уровень. Это тем более так, что нормотворчество является, по сути, монопольной функцией представительных органов. Из этого согласно Федеральному закону N 131-ФЗ не следует, что представительные органы не могут принимать акты исполнительно-распорядительного характера. В пункте 2 ч. 1 ст. 43 этого Закона записано, что в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительных органов. Накопленный опыт деятельности представительных органов показал, например, полезность закрепления за ними права утверждать перечень объектов муниципальной собственности, отчуждение которых может осуществляться только с согласия представительного органа. При всем том деятельность представительного органа остается по преимуществу нормотворческой. Здесь не может быть никакой аналогии с конституционной формулой советского периода, носившей не столько практический, сколько идеологический характер, о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Нагрузка представительного органа в правовом выражении может быть различной. Причем, как показывает пример Волосовского и Ипатовского районов, перечисленные полномочия их представительных органов, по крайней мере в части своей, могут быть выполнены местной администрацией. Влияние представительного органа на администрацию не станет слабее, если освобожденное время он потратит на контроль за деятельностью администрации.

В разных условиях, при неодинаковом соотношении сил местных элит такие различия вполне объяснимы и неизбежны. Однако при всех условиях круг вопросов исполнительно-распорядительного характера, решаемых представительными органами, должен строго очерчиваться законом или уставом муниципального образования, которые достигнут цели, если будут исходить из институционального разграничения нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

В научной литературе нет единства мнений по вопросу о том, действует ли на муниципальном уровне принцип разделения властей или нет. Одни авторы отрицают возможность его применения на этом уровне, другие считают это необходимыми. Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти.

Правда, на муниципальном уровне нет принципиального обособления властно-организационных структур, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти. Однако надо согласиться с тем, что в системе органов местного самоуправления существует функциональное разделение труда, нарушение которого может привести к снижению эффективности управленческих усилий и нарушению демократических основ муниципальной власти. При этом следует иметь в виду, что законодательно определяемые пропорции разделения труда "по горизонтали" на муниципальном уровне, существенно трансформируемые в зависимости от условий, в которых действуют органы местного самоуправлении, могут изменять и потребность в применении механизмов сдержек и противовесов, присущих системе разделения властей.

Федеральный закон N 131-ФЗ обновил структуру взаимоотношений органов местного самоуправления "по горизонтали". Глава муниципального образования не может быть теперь одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (о причинах этого шага законодателя речь пойдет ниже). В условиях, когда независимость и самостоятельность представительного органа существенно укрепились, потребовались новые механизмы сдержек и противовесов разных органов муниципальной власти.

Во-первых, определено правило, по которому нормативные правовые акты, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Во-вторых, управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Наконец, в-третьих, вводится право вето главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, в отношении нормативных актов представительного органа. Глава муниципального образования имеет право отклонить принятый представительным органом нормативный акт и возвратить его в представительный орган. Вето может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов. При этом главы администрации, если они одновременно не исполняют полномочий главы муниципального образования, правом вето не наделены.

Нетрудно заметить аналогию этих норм с нормами ст. 104 и 107 Конституции РФ, устанавливающими соответствующие процедуры во взаимоотношениях различных властных структур на федеральном уровне.

Указанные "сдержки и противовесы" в отношениях между органами местного самоуправления имеют значение прежде всего для органов крупных городских округов и муниципальных районов, характеризующихся значительными масштабами деятельности и сложностью решаемых ими вопросов. Для малых сельских и городских поселений такие организационные приспособления не столь важны, и они совсем не имеют смысла в тех сельских поселениях, в которых на основании ч. 3 ст. 36 нового Закона глава муниципального образования может быть одновременно и председателем представительного органа, и главой местной администрации.

"Муниципальное право России: Учебник" (2-е издание, переработанное и дополненное) (Васильев В.И.) ("Юстицинформ", 2012) {КонсультантПлюс}

Увеличение объема обязанностей, возлагаемых на представительные органы, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Коль скоро представительным органам заготовлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно, только наладив активные усилия депутатов.