Корпоратизм и неокорпоратизм

- Здесь только для членов профсоюза, - предупредила Зося.

- Тогда я так посижу.

И.Ильф, Е.Петров, “Золотой теленок”.

Понятия корпоратизма и неокорпоратизма относятся к характеристике способов взаимодействия государства и социо-профессиональных групп, прежде всего связанных с экономическим производством. Речь идет об особых механизмах согласования собственно отраслевых интересов (т.е., интересов задействованных в данной сфере людей, предпринимателей и работников) с интересами государства в данной отрасли.

Понятие коропоратизма связано исторически со средневековой организацией профессий: “корпорациями” (лат. corpus - целостность, общность, община) тогда назывались профессиональные сообщества, объединяющие всех представителей профессии на данной территории, пользовавшиеся обширным самоуправлением, включая исключительное право приема в число профессионалов новых членов, и коллективно ответственные перед органами публичной власти.

Крупнейший современный специалист в этом вопросе Филипп Шмиттер определяет (нео)корпоратизм следующим образом:

“Корпоратизм... может быть определен как система представительства интересов, составляющие элементы которой организованы через ограниченное количество уникальных, обязательных, неконкурентных, иерархизированных и функционально дифференцированных категорий, признанных или разрешенных (если не созданных) государством, и которым [элементам] обеспечивается намеренная монополия представительства в рамках соответствующих категорий в обмен на осуществление некоторого контроля за отбором их лидеров и за артикуляцией требований и поддержки”⁶.

Это, ставшее классическим, определение, можно расшифровать следующим образом: в корпоратистской системе регулирования в каждой отрасли (подотрасли) экономики - а часто и в других сферах, - существуют монопольные для этой отраслипрофессиональные организации, вместе с которыми или через которые государство (правительство) решает все вопросы управления данной отраслью.

Классический корпоратизм в ХХ веке наиболее широко был представлен в фашистской Италии, в Португалии при Салазаре, в Испании Франко, а в несколько модифицированных, специфических формах - в нацистской Германии, в СССР, во Франции периода Виши и в ряде латиноамериканских государств. Для него характерны следующие черты:

- в каждой отрасли государство директивно создает единую организацию, представляющую интересы всех занятых в ней людей и предприятий;

- членство в этих организациях обязательно;

- как правило, в равной степени представлены предприниматели (объединения промышленников, коммерсантов и т.д.) и работники (профсоюзы); соответственно, в каждой отрасли могут параллельно существовать единый союз предпринимателей и единый профсоюз наемных работников. В СССР государственная собственность на средства производства сняла проблему паритетного представительства работников и работодателей;

- отраслевые организации (“палаты”, “корпорации” и т.д.) принимают некоторое участие в формировании государственной политики и реализуют решения органов государственной власти в своих отраслях. Это достигается за счет безусловного подчинения корпораций государству и за счет иерархической подчиненности национальным отраслевым структурам лиц и организаций, занятых в подотраслях, действующих на региональном и местном уровне.

В европейских и латиноамериканских странах корпоратистские структуры создавались с двоякой целью: (1) обеспечить оптимальное и целостное управление всеми сферами общества, прежде всего - экономикой и (2) обеспечить мирное и контролируемое государством согласование интересов предпринимателей и работников. В СССР вторая цель отсутствовала, поскольку различия между работниками и директоратом не были связаны с собственностью, а идеологически обосновывался принцип социального единства советского общества, - и, следовательно, единства интересов. Здесь можно говорить о крайне этатистской форме корпоратизма, когда он сводится к прямому государственному управлению соответствующими отраслями.

Очевидно, что классический корпоратизм может существовать лишь в рамках авторитарных или тоталитарных режимов ввиду его директивности и нерыночности. Кроме того, во всех названных странах корпоратистское регулирование сочеталось с отсутствием парламентского представительства (СССР и здесь является исключением, но выборы народных депутатов, как и выборы в Верховный Совет не являлись конкурентными и многопартийными). Напротив, в большинстве корпоратистских государств параллельно с системой профессионального представительства действовала и система партийного представительства, в рамках единой партии.

Неокорпоратизм как способ регулирования отраслевых интересов формируется в Европе, в некоторых отношениях - в США и восточноазиатских государствах в 1950-60-е гг. Для него характерны общие черты корпоратистских структур, зафиксированные в определении, но появляются и особенности, отличающие его от классического корпоратизма:

- полностью или в основном исчезает элемент обязательности членства (сохраняется лишь в некоторых странах, для некоторых отраслей);

- формально система представительства становится конкурентной: предприниматели и работники могут свободно создавать любые организации для отстаивания своих интересов, в том числе перед лицом государства (однако государство принимает в расчет лишь некоторые из них, остальные игнорирует);

- неокорпоратистское регулирование обязательно уравновешивается плюралистическим, многопартийным парламентским представительством;

- отношения между представителями отраслей и государством из преимущественно односторонних превращаются в отношения обмена и торга: отраслевые организации берут на себя выполнение государственных решений в обмен на удовлетворение своих интересов. Чаще всего это происходит в рамках трехсторонних комиссий, органов, совещаний, включающих представителей правительства, предпринимателей и наемных работников.

Таким образом, граница между классическим корпоратизмом и неокорпоратизмом достаточно ясна: корпоратизм предполагает создание государством категорий представительства (“корпораций”), нормативное закрепление их исключительности. Неокорпоратизм - это та же система представительства, но существующая в формально конкурентной среде. И в том, и в другом случае сохраняется некоторое организационное сходство: для корпоратистского управления экономикой часто характерно существование на национальном уровне общего органа межотраслевого представительства, члены которого делегируются организациями-монополистами разных отраслей (Национальный совет конфедераций в фашистской Италии, ВЦСПС в СССР, Социальный и экономический совет в современных Франции, Италии, Нидерландах и т.д.). Кроме того, отраслевые корпоратистские структуры (Палаты, Комитеты и пр.) обладают полномочиями по правовому регулированиюнекоторых вопросов организации деятельности в рамках отрасли.

Однако, в данном случае корпоратистские структуры и отношения интересуют нас не как система представительства, а как способ организации управлениясоответствующими сферами. В большинстве случаев (нео)корпора­тистское регулирование связано с согласованным проведением двух типов государственной политики: политика доходови политика экономической модернизации. В рамках первой государство и экономические субъекты договариваются о способах удержания на определенном уровне или повышения доходов населения, занятого в соответствующих отраслях. Речь идет о темпах роста доходов, их распределении между отдельными социо-профессиональ­ными группами, преимущественных способах реализации политики (фиксированная зарплата при росте государственных социальных выплат; повышение зраплаты при замораживании роста социальных пособий; роль государства и предприятий в регулировании занятости; распределение социальных функций - здравоохранение, отдых и пр. - между государством, профсоюзами и предпринимателями и т.д.). В итоге классовые противоречия размываются, а связанные с ними проблемы решаются путем переговоров, без использования таких методов защиты интересов как стачки, забастовки и пр.

Политика экономической модернизации может включать в себя такие проблемы как согласованный уровень цен, условия и приоритеты кредитования и инвестирования, различные картельные соглашения, контролируемые государством и т.д. Общая цель в данном случае - подъем национальной экономики (ее отдельных отраслей), при котором максимальная эффективность сочетается с минимальной конфликтностью. Во всех этих случаях корпоратистские структуры являются не только способом достижения соглашений, но и гарантом их осуществления.

Эта роль коропоратистских структур как гарантов ставит перед нами очень важную проблему: каким образом в рамках подобной системы удается обеспечить согласованность и ответственность, своего рода исполнительскую дисциплину? Согласованность, безусловно, рациональна, т.е. соответствует глобальным интересам всех участников. Однако этого недостаточно, поскольку очень многие лица и группы могут предпочесть частные, конкретные интересы. Опыт государств с развитым корпоратистским регулированием показывает, что единство и эффективность системы может обеспечиваться либо силовыми методами (автори­тарные государства), либо вековыми традициями компромиссного решения конфликтов, опирающимися на равновесие сил участников двух- или трехсторонних отраслевых отношений (страны Северной и Центральной Европы, Япония). В любом случае сохранение системы отвечает интересам тех, кто находится на вершине пирамиды: органов государственной власти и организаций, монополизирующих представительство; их взаимодействие и является условием ее сохранения. Взаимодействие, в свою очередь, основано на взаимовыгодном обмене: государство предоставляет субсидии, льготы, устанавливает правовые гарантии; предприятия берут на себя обязательства по политике найма, заработной платы, инвестиций, цен и пр.; профсоюзы обеспечивают трудовую дисциплину, пресекают локальные конфликты и гарантируют отсутствие крайних форм социального протеста, берут на себя ряд социальных задач. Система разрушается или не складывается вообще, если партнерам нечего предложить друг другу, либо если те же цели с меньшими затратами достигаются иными средствами.

В Советском Союзе корпоративность отраслевого регулирования опиралась на силовое принуждение и на идеологическое единство, контролировавшееся КПСС. Сочетание либерализации с ослаблением государства привело к тому, что на смену авторитарному корпоратизму пришел “дикий лоббизм”⁷, при котором различные группы и организации, от отраслевых профсоюзов до отдельных предприятий, отказываются от самой идеи согласования, оказывая давление на правительство с целью достижения только своих интересов. Однако в начале - середине 1990-х гг. в России складываются устойчивые корпоратистские конфигурации в некоторых ключевых отраслях. “В целом ряде случаев созданные в начале 90-х годов холдинги, концерны и другие объединения по сути дела обеспечивают то самое “монопольное представительство” интересов отрасли, функции которого в странах Запада выполняют отраслевые предпринимательские ассоциации”⁸. В частности, газо- и нефтедобыча и транспортировка, электроэнергетика, железнодорожный транспорт (т.е., “естественные монополии” и примыкающие к ним подотрасли) являются отраслями вполне корпоратизированными. В угледобывающей промышленности, в отличие от названных отраслей, монополизация представительства осуществляется не представителями директората и собственников, а профсоюзами, тяготеющими к объединению в монопольную макроконфедерацию.

Российская корпоратизация особенно интересна при сравнительном анализе. С одной стороны, консолидация названных отраслей подтверждает сделанный применительно к западноевропейским странам вывод норвежского политолога С.Роккана: “организации в ресурсных (primary) отраслях в целом тяготеют к корпоратизму, тогда как организационные структуры в перерабатывающих (secondary) отраслях и в сфере услуг (tertiary) тяготеют к большей открытости и конкурентности”⁹. Если эта тенденция получит подтверждение и в дальнейшем, то можно ожидать более полной и институционализированной корпоратизации ресурсных отраслей российской экономики. С другой стороны, особенности формирующегося российского корпоратизма, где роль монопольных структур представительства выполняют гигантские концерны, а представительство профсоюзов развито крайне слабо, позволяют сблизить его с “восточноазиатской” формой корпоратизма (Япония, Южная Корея, Малайзия, Индонезия, Филиппины). Здесь также доминируют двусторонние (бизнес-правительство), а не трехсторонние соглашения, причем осуществляются они не в рамках специализированных общенациональных органов, а на внутриведомственном уровне. Отношения между работниками и предпринимателями регулируются внутри предприятия, которое стремится играть патерналистскую роль по отношению к рабочим и служащим. В итоге собственники и управляющие стремятся представлять и себя, и работников перед лицом государства. Профсоюзы могут существовать, и даже быть достаточно многочисленными, но они отстранены от участия в управлении отраслью.

Британский политолог Й.Нири дает впечатляющее описание влияния одной из неокорпоратистских организаций - Федерации экономических организаций “Кейданрен” - на государственное управление в Японии. Федерация объединяет “700 крупнейших корпораций, около 100 крупнейших финансово-коммерческих организаций и более 100 торговых ассоциаций, таких как Японская Федерация чугуна и стали или Японская Ассоциация производителей автомобилей. Можно сказать, что в этой организации представлены все крупнейшие японские корпорации. При ней создано более тридцати комитетов, занимающихся распространением идей Федерации и исследованиями в этой области. “Кейданрен” стремится распространять свои идеи мириадом способов, но самый значительный из них - повседневные контакты между ее структурами, с одной стороны, и людьми в разных министерствах, в частности в Министерстве внешней торговли и промышленности, с другой. Организация стремится поддерживать тесные контакты с Либерально-демократической партией, на уровне исполнительной власти, через посредство партийных фракций и их лидеров, а также специалистов-управленцев, занятых в соответствующей сфере. Более того, контакты между “Кейданрен” и администрацией настолько тесны, что Министерство внешней торговли и “Кейданрен”... обмениваются младшими служащими на какое-то время, чтобы обеспечить дружественные контакты между ними на всем протяжении их карьеры. Аналогичные связи существуют также между торговыми ассоциациями, такими как Федерация производителей электротоваров и Ассоциация производителей автомобилей, и соответствующими службами Министерства... Таким образом, отношения правительство - бизнес выходят за рамки простого обмена информацией, так что “Кейданрен” зачастую действует как представитель правительства”.¹⁰

Не менее значима корпоратизированность сельского хозяйства. В Японии решающще, почти исключительное влияние на Министерство сельского хозяйства оказывает Федерация сельскохозяйственных кооперативов “Нокио”. “Нокио состоит из множества крупнейших федераций кооперативов, занимающихся сельскохозяйственным производством и продажей продукции, поставками и кредитом. Все вместе эти организацию претендуют на то, что они представляют все фермерские семьи Японии. В сельской местности представительство “Нокио” ... может быть более влиятельным, чем местные органы власти. На региональном и национальном уровне федерации проталкивают законы и административные акты, соответствующие сельскохозяйственным интересам и в частности рисоводству. Местное представительство “Нокио” может получать и легально передавать денежные средства в избирательный фонд кандидатов в парламент... Повсюду на местах лидеры “Нокио” оказывают неформальную поддержку тому или иному кандидату. Официально в парламенте интересы “Нокио” представлены 90 депутатами, но на самом деле как минимум 150 депутатов от Либерально-демократической партии представляют преимущественно фермерские организации”.¹¹ Таким образом, “восточный” корпоратизм может сочетаться и с более западными вариантами, не основанными на монополизации собственности и учитывающими иногда роль законодательных органов.

Другие особенности этой модели - доминирующая роль предприятий, где значительная доля собственности принадлежит государству либо государственным деятелям (чиновникам и политикам), достижение согласованности действий на основе не правовых, а клиентарных механизмов, наличие соперничающих “кла­нов” - также весьма напоминают российские реалии. В целом можно говорить, что монополизируется в первую очередь контроль за собственностью, на основе чего и достигается единство отраслевых интересов, а проблема представительства отходит на второй план.¹² Однако сходство не является полным. Как показывает динамика конфликтов в угольной промышленности России, там, где собственники и директорат неспособны эффективно представлять интересы трудящихся, эту функцию активно берут на себя профсоюзы, т.е. реализуется скорее западный, “трейд-юнионистский” вариант отраслевого регулирования интересов и конфликтов.

В России в последние годы создаются формальные организации корпоратистского толка: отраслевые союзы, ассоциации и конфедерации, двух- и трехсторонние комиссии, совещания, соглашения и т.д. Все чаще используется понятие “социального партнерства” (один из основных корпоратистских лозунгов). Однако эффективность этих официальных структур пока малоочевидна, по крайней мере - на федеральном уровне. Отчасти это связано с отечественными традициями преимущественно кулуарных, неофициальных переговоров, отчасти - с тем, что многие подобные структуры не являются действительно представительными: за ними не стоит большинство работников или предпринимателей отрасли и у них нет реальной возможности мобилизовать своих сторонников и обязать их к выполнению определенных решений. Напротив, в некоторых субъектах федерацииможно наблюдать довольно успешные попытки корпоратизации регионального управления ключевыми отраслями экономики. В терминах классической типологии речь идет осреднем (“мезо”) уровне - внутриотраслевые и региональные проблемы, в отличие от глобального (“макро”) уровня - развитие национальной экономики и общества в целом и “микро” уровня - взаимодействие органов публичной власти с отдельными предприятиями. На основе контроля за представительством (региональные отраслевые союзы, монополизирующие диалог с властью) и попыток монопольного контроля за собственностью (отраслевые холдинги, картели, ФПГ и пр.) в ряде регионов формируются довольно устойчивые корпоратистские конфигурации.

В зарубежной и, отчасти, отечественной теоретической литературе корпоратизм иногда рассматривается как особый тип социально-политической системы, который может прийти на смену или успешно противостоять капитализму и социализму (работы 1960-80-х гг.), либо демократии и авторитаризму. Часто корпоратизм как символ согласованности и направляемости противопоставляется плюрализму как символу конкурентности и хаотичности. Однако конкретные исследования позволяют усомниться в правомерности такого глобального подхода. Во-первых, полный набор классических признаков (нео)корпоратизма обнаруживается лишь в экономике, и лишь в некоторых отраслях. Полностью корпоратизированное управление возможно лишь в авторитарных и тоталитарных государствах. Так, в СССР членство в монопольных профессиональных организациях было обязательно для всех, даже для лиц творческих профессий (Союз писателей, Союз композиторов и т.д.). Однако в этом случае тотальная корпоратизация является лишь дополнительной характеристикой более общего типа политического режима. Во-вторых, при любом политическом режиме корпоратизм не существует как единственный способ управления соответствующими отраслями: он неизбежно дополняется влиянием партийной системы(в либеральных демократиях - на основе территориального представительства через плюралистические выборы); он сочетается с элементами лоббистского, т.е. плюралистического, конкурентного давления на правительство с целью решения экономических проблем. Поэтому нам представляется оправданным рассматривать корпоратизм как частное явление: способ урегулирования отраслевых интересов под контролем государства.

Клиентарные связи

Коль некий секретарь, иль камергер,

Служебный долг поняв на свой манер,

Ловчит, чтоб на местах, где потеплее

Сидели дуралеи,

Коль некий стряпчий, чуя денег звон,

Берет одновременно с двух сторон,

И алчностью своей, подобной мору,

Всю отравил контору,

Когда инспектор полицейский сам

Живет, как князь, и жить дает друзьям,

Зато горазд выдумывать крамолу

Грозящую престолу,

То мелкие проступки - и они

Натуре человеческой сродни...

Дж.Джусти,

“Закон о наказаниях для

государственных служащих”

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются достаточно распространенным вариантом деформации иерархических отношений в государственном управлении. В самом общем виде клиентелизм определяется как “не связанные с родством отношения личной зависимости, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами”¹⁷. Более сжатая формулировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданности и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой иерархии они также развиваются очень бурно, и приобретают некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По отношению к подчиненному начальник распоряжается определенными властными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или повышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т.д.), наконец - ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должности (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носителями ресурсов). Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих офицальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов начальника. Подчиненный, таким образом, оказывается “облагодетель­ствован”, причем он обязан этим лично своему начальнику, а не установленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное “благодея­ние” происходит один раз, подчиненный оказывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоянный или систематический характер. Признательность часто является искренней и эмоциональной, но этого как правило недостаточно; и сам начальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что “тем же” подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы “отплатить”. Более того, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в “неоплатном долгу”, - если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для начальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не требующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальнику равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявляться? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовности оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: преданность если не гарантирует, то создает условия для возобновления “благодеяний” со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника - общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со стороны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный - клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость клиента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рвении клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т.е. - прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, “вспомнить” про давний проступок, в конце концов - просто уволить).

Мы рассмотрели наиболее распространенный вариант клиентарных связей в государственном управлении, при котором начальник является патроном, а подчиненный - клиентом. Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении - материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие материалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с зависящим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот - патрон-предприниматель может буквально содержать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи - лишь один из видов неформальных межличностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда существуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейственность, и фаворитизм - более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость - и т.д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении системного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и возможность клиентелизации коллективных субъектов(групп, организаций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Клиентела - это совокупность клиентов одного патрона и их отношений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов позволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный - не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возможность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том числе - для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющихся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к собственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегчается тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, оказывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор - устойчивые клиентарные связи создают соответствующую психологическую установку, в рамках которой личное покровительство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неизбежные, приятные, а их отсутствие - как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: “верховный” патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично своему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

Как отмечают многочисленные исследователи, в современном обществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации¹⁸. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межличностного контакта оказываются индивидуализированные, привилегированные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или республиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не допустить банкротства предприятия (и, следовательно, массовых увольнений)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюджетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной администрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно. Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты существуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местными сообществами или социальными группами, организациями, категориями населения, чем разные государственные органы между собой. Дело в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолютном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пережиток или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследователи, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государственного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, которые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государственных органов¹⁹. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования не-клиентарных административных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки.

Клиентелизм связан с двумя характеристиками иерархических отношений в государственном управлении: концентрация ресурсовна определенных уровнях инедифференцированные психологические установки. Концентрация актуальных ресурсов в руках вышестоящих органов (долж­ност­ных лиц) создает все условия для односторонней глобальной зависимости. В качестве естественной противоположности, препятствующей формированию клиентарных связей, выступает деконцентрация, т.е. более равномерное распределение ресурсов: либо по горизонтали, когда вопросами служебного статуса, материального поощрения, контроля, информации занимаются разные, независимые друг от друга должностные лица или структуры, либо по вертикали - когда ресурсы более равномерно распределены между разными уровнями иерархии. Активная горизонтальная деконцентрация ресурсов в государственном управлении характерна для многих европейских государств, прежде всего - для Франции. Вертикальная деконцентрация - один из принципов организации государственного управления в США, отчасти - в Великобритании, Нидерландах, ФРГ. В обоих случаях система оказывается в известной степени гарантирована от глобализации клиентарных связей в государственных структурах, но ни от существования многочисленных “микроклиентел”, ни от патрон-клиентных отношений по линии “государство (органы управления) - общество (предприятия, организации, группы)”. Клиентелизм устойчив там, где сохраняется неравномерность распределения ресурсов; само существование иерархий постоянно воспроизводит условия его существования. Есть и другая сторона проблемы: многочисленные политологические и антропологические исследования показывают, что клиентелы особенно развиты в “бедных” обществах, т.е. в странах и регионах, где средний уровень доходов населения невелик при большом имущественном разрыве между элитами и массой; имущественная дистанция дополняется различиями в обеспеченности другими видами ресурсов.

На уровне межличностных контактов, а часто и в отношениях между организациями, клиентарные связи - явление психологическое. Их существование во многом опирается на то, что в сознании людей не проведена четкая граница между отношениями личными (человек - человек) и служебными (должность - должность). В результате в любых отношениях между выше- и нижестоящими есть две возможных стороны: “по службе” и “по дружбе”. Для многих идеалом организации государственного управления была бы ситуация, когда личные отношения существуют лишь в частной жизни, а в сфере профессиональной деятельности контакты остаются лишь служебными; именно на этом основана теория бюрократической организации управления (см. ниже). Однако такое полное раздвоение навряд ли возможно для большинства людей без угрозы психической патологии. Исследования бюрократических организаций показывают: даже если удается достичь максимальной формализации, обезличивания иерархических отношений и ликвидации условий для возникновения клиентелизма, то возникают иные неформальные структуры, основанные на межличностном взаимодействии, но уже в рамках горизонтальных или отраслевых отношений²⁰. Невозможность существования “чистых” обезличенных отношений, связанная с этим двойственность подхода лежат в основе психологической установки, которая перекладывается и на отношения между коллективными субъектами. Тем самым межличностный клиентелизм создает психологическую базу для существования межорганизационных клиентарных связей.

Так ли уж это плохо? Истории известны общества, где организация управления основана исключительно или преимущественно на клиентарных отношениях. Так, средневековая система управления, опирающаяся на сеньор-вассальные обязательства, представляет собой по