Министерства после реформы 1811 года

Реформирование министерств в 1810—1811 годах завершило процесс переустройства центрального управления на принци­пах единоначалия и бюрократизации административной влас­ти, придало ему характер и структуру, которые в общих чертах сохранялись до 1917 года⁵. Особую роль в истории министерств сыграл закон от 25 июня 1811 года «Общее учреждение мини­стерств», разработанный М. М. Сперанским с учетом восьмилет­него опыта их существования в России и готовых образцов, взя­тых из административной системы наполеоновской Франции. Были унифицированы структура и задачи министерств, опреде­лены их отношения с высшими и низшими учреждениями, в малейших деталях разработаны порядок прохождения дел и фор­мы составления бумаг, права и обязанности всех служащих от министра до переписчика бумаг включительно.

Эти учреждения получили следующую структуру: каждое ми­нистерство состояло из нескольких департаментов, которые под­разделялись на отделения, а те, в свою очередь, на столы. Во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре находились канцелярия и совет — совещательный орган, вклю­чавший руководителей основных структурных подразделений министерства. В организации министерства был четко выдержан

принцип единоначалия и последовательной подчиненности младших старшим, образующей вертикаль власти. Звеньями этой министерской вертикали были столоначальники, начальники от­делений, директора департаментов и, наконец, министр. По за­кону 1811 года министры, назначаемые императором и только перед ним ответственные, получили в своем ведомстве факти­чески безграничную власть.

С созданием министерств центр тяжести управления переме­щался из области в столицу. В этом отношении Александр I про­должил курс на централизацию управления, взятый Павлом I еще в 1796 году. В результате этих преобразований окончатель­но сформировалась бюрократическая система управления, позво­лявшая монарху непосредственно руководить всем ходом дел через министров, перед ним ответственных и с ним связанных личными докладами и распоряжениями.

Возникло несоответствие между центральным управлением и местным, созданным еще законодательством Екатерины И. Если в организации министерств восторжествовали принципы ведом­ственного разделения дел и единоличного начала, то губернские учреждения оставались по характеру управления смешанными (как, например, губернское правление) и коллегиальными; губер­наторы подчинялись министру внутренних дел, губернские прав­ления — сенату.

Организация центрального управления на принципиально но­вых началах вызвала серьезную критику со стороны представи­телей старшего поколения сановников, служивших еще при Екатерине II⁶. Как уже отмечалось, одним из наиболее последо­вательных оппонентов министерской реформы был Д. П. Тро-щинский. В своей записке он убедительно показал, что мини­стерское управление в том виде, в каком оно было введено в России, пагубно сказывалось на всех уровнях государственного управления, включая местный. Губернские и уездные учрежде­ния, формально сохранявшие организацию, данную им губерн­ской реформой 1775 года, фактически были разделены на от­дельные части, зависящие от разных министров. В результате губернатор превратился в «исполняющего должность комиссио­нера по делам каждого министра», а местные чиновники — в «простые орудия их воли». Трощинский считал канцелярскую форму управления «стеснительной для подданных и разоритель­ной для государства», а ее применение возможным лишь при наличии определенных условий, а именно: 1) когда все места заняты чиновниками одинаковой честности и одинаковой сте­пени просвещения; 2) когда существуют «народные установле-

ния, имеющие достаточную силу для составления противовеса произволу чиновников». Автор не видел подобных противовесов в современной ему России, поэтому ожидал от введения едино­личной формы управления только усиления злоупотреблений и произвола чиновников, волокиты и бумаготворчества. К сожа­лению, очень скоро жизнь подтвердила этот пессимистический прогноз.

Реформы Александра I подверг серьезной критике и Н. М. Ка­рамзин. Главными их недостатками он считал «резкий отказ от старого» и преждевременные попытки молодых законодателей пересадить на русскую почву иноземные государственные формы, способные лишь усилить власть чиновников⁷. Интересно, что к постепенности в проведении реформ и необходимости учитывать степень готовности к ним народа призывал российского импера­тора и американский президент Т. Джефферсон. В 1804 году ав­тор проекта Декларации независимости США писал Александру I: «Разумные принципы, вводимые устойчиво, осуществляющие доб­ро постепенно, в той мере, в какой народ ваш подготовлен для его восприятия и удержания, неминуемо поведут и его, и вас са­мих далеко по пути исправления его положения в течение вашей жизни».

Что касается оценки реформы центрального управления самим Александром I, то после отставки М. М. Сперанского он призна­вал создание министерств ошибкой и склонен был согласиться с теми, кто утверждал, что «Россией управляют министры»⁸. Не менее критично относился к этим учреждениям и их автор — Сперанский. В 1812 году, находясь в ссылке в Перми, он писал Александру I о необходимости преобразовать сенат, чтобы подчи­нить министерства его контролю. В противном случае «без сре­доточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам заботы, нежели пользы и достоинства»⁹. Ин­тересно, что дальнейшая законодательная деятельность Сперан­ского, которого современники считали «утвердителем и оконча­тельным организатором» бюрократической формы правления в России, была направлена на нейтрализацию негативных послед­ствий разработанной им министерской реформы.

Разочарование в министерствах объяснялось тем, что их вве­дение было частью большого и стройного проекта, предусмат­ривавшего реформирование всей системы государственного уп­равления. Этот проект, разработанный М. М. Сперанским в 1809 году по поручению Александра I, не получил полного воп­лощения, а был реализован в отдельных его частях, плохо впи­савшихся в существовавшую тогда систему.

Проект 1809 года

Этот проект включал в себя четыре документа, из которых наибольший интерес представляет «Введение к уложению го­сударственных законов»¹⁰. В его основу положен принцип раз­деления властей на законодательную, судебную и исполнитель­ную, последовательно воплощенный в учреждениях всех уров­ней (степеней) управления. Реализация этого принципа предполагала введение нового административно-территориаль­ного устройства России. По мнению Сперанского, деление гу­берний на 10 и более уездов создавало большие трудности при наполнении уездных учреждений необходимым количеством «надежных и исправных чиновников, сколько суд и добрая полиция их требует». Так же непросто было «объять» эту мно­гочисленную армию служащих надзором губернатора и проку­рора.

В этой связи предусматривалось путем укрупнения сократить число уездов (или округов) и разделить их на волости, а те, при необходимости, — на станы; на окраинах вместо губерний вве­сти деление на области. Намечалось пять областей: 1) Сибирь до Уральских гор; 2) край Кавказский и Астраханский с Грузией; 3) край Оренбургский; 4) Земли донских казаков; 5) край Ново­российский. Общегосударственные законы применялись здесь с учетом местных условий, поэтому области имели особенное уст­ройство. Остальная территория России подразделялась на губер­нии, но в отличие от екатерининских губерний, насчитывавших 300—400 тысяч душ, в них предполагалось от 100 до 300 тысяч душ. Каждая губерния состояла минимум из двух и максимум из пяти округов; таким образом, в округе должно было проживать не менее 50 тысяч душ, что почти в два раза превышало насе­ление существовавших тогда уездов, где насчитывалось не более 30 тысяч душ.

По плану Сперанского все части управления соединялись в Государственном совете и через него «восходили к державной власти и от нее изливались». Таким образом, Государственно­му совету подчинялись учреждения, представлявшие три ветви власти: Государственная дума (законодательная), министерства и Правительствующий сенат (исполнительная власть) и Судеб­ный сенат (судебная). Предполагалось преобразовать сенат в два особых учреждения: в одном из них, состоявшем из мини­стров и их товарищей (бывший Комитет министров) сосредо­точить правительственные дела, в другом — судебные; при этом Судебный сенат разделить на четыре отделения и разместить их

в главных судебных округах (Петербурге, Москве, Киеве и Ка­зани). Вместе с императором Государственная дума представля­ла законодательную власть страны и по своему характеру была представительным учреждением. Она формировалась путем че-тырехстепенных выборов из депутатов губернских дум (они избирались из депутатов окружных дум, а те, в свою очередь, из представителей волостей) и собиралась ежегодно в сентяб­ре. Иными словами, в состав высшего законодательного орга­на входили депутаты волостного, окружного и губернского уровня. Волостные думы должны были собираться каждые три года и состоять из всех владельцев недвижимой собственности и представителей от казенных крестьян (1 на 500 душ). Они избирали членов правления, суда и депутатов окружной думы, рассматривали отчеты правления и составляли списки 20 наи­более достойных жителей, из числа которых правительство на­значало местных должностных лиц. Таким же способом и для таких же целей формировались окружные и губернские думы. В результате создавалась система государственного управления, где четко выстроенная вертикаль исполнительной власти, от волостных правлений до министерств включительно, была по­ставлена под общественный контроль в лице выборных депу­татов дум разного уровня.

Проект получил одобрение Александра I, но осуществлять его предполагалось постепенно, по частям, начиная сверху, то есть с Государственного совета. Первым шагом в этом направлении стало преобразование Непременного совета в Государственный совет, торжественное открытие которого состоялось 1 января 1810 года. К 1 мая 1810 года было решено реформировать ми­нистерства и начать введение волостных, окружных и губернс­ких учреждений, предусмотренных проектом государственного уложения, а 1 сентября открыть Государственную думу. Однако исполнено из этого плана было не много. В срок был открыт лишь Государственный совет; с опозданием — в 1811 году — и не в полном объеме проведена реорганизация министерств; не был преобразован сенат с разделением его на правительствую­щий и судебный; вовсе не осуществлены реформы судебная и конституционная. К преобразованию местного управления даже не приступали. Ссылка Сперанского и начавшаяся в 1812 году война остановили реализацию проекта. В результате статус и значение созданных учреждений не соответствовали первона­чальному замыслу-законодателей. Государственный совет стал не верховным руководящим органом империи, а высшим законо­дательным учреждением, заняв, таким образом, место Государ-

Схема государственного устройства по плану Сперанского

ственной думы. Над министерствами не оказалось реформиро­ванного сената, объединявшего и направлявшего их деятель­ность, а сами они, вместо того чтобы руководить местными уч­реждениями и «надзором обеспечить законам и учреждениям скорое и точное исполнение», взяли на себя значительную часть делопроизводства, что привело к усилению административной централизации, получившей особое развитие во второй четвер­ти XIX века.

Как уже отмечалось, Сперанский хорошо видел недостатки реформированной системы управления. Став в 1816 году пен­зенским губернатором, он пришел к выводу, что преобразова­ния следовало начинать не с центрального, а с губернского уп­равления. «Если бы теперь вопросили, — писал он из Пензы В. П. Кочубею, — какие же для внутреннего устройства России учреждения наиболее нужны, — не теряясь в воздушных высо­тах, можно было бы с достоверностью ответить: всего нужнее уч­реждение или устав об управлении губерний»¹¹. В 1821 году, пос­ле возвращения в Петербург, он был привлечен к работе над «Проектом учреждения наместничеств», ставшим частью ново­го обширного плана переустройства всего управления страны. Что касается проекта Сперанского 1809 года, то многие его по­ложения получили практическое воплощение почти что через 100 лет при разработке в 1906 году Основных законов Россий­ской империи.

Проект 1820 года

После окончания Отечественной войны Александр I не от­казался от намерения ввести в России конституцию. Как отме­чали современники, реформаторские планы не покидали его и незадолго до смерти, осенью 1825 года. Свидетельством полити­ческих устремлений императора служили конституции, предос­тавленные в 1809—1815 годах им или при его содействии Фин­ляндии, Польше (одна из самых либеральных конституций в Ев­ропе), Швеции, Швейцарии, Франции и Германии¹². К 1820 году по поручению Александра I была составлена конституция и для России, обещанная императором в марте 1818 года при откры­тии польского сейма. По содержанию многих статей и по ис­пользованной лексике («сейм», «ключ-войт» и др.) она действи­тельно напоминала польский образец. Автором нового проекта,

получившего название «Государственная уставная грамота Рос­сийской империи», стал Н. Н. Новосильцов, бывший член Не­гласного совета и один из наиболее близких к Александру I деятелей. Но он был не единственным разработчиком проек­та. Как отмечает С. В. Мироненко, всесторонне изучивший ис­торию создания этого проекта, «идеи проекта, несомненно, принадлежали Новосильцову, их конкретное развитие и вопло­щение — П. И. Пешару-Дешану (известный французский юрист. — Л. П.), «переливка в русские формы» — П. А. Вязем­скому»¹³. Александр I рассматривал этот проект как продолже­ние начатых в 1810—1811 годах преобразований, завершение которых предполагало согласование местного управления с центральным. Поэтому устройству местного управления в про­екте уделялось особое внимание.

В отличие от предыдущих проектов, Уставная грамота вводила принцип федеративного устройства России. «Российское госу­дарство, — гласила 1-я статья этого проекта, — со всеми владе­ниями, присоединенными к нему, под каким бы наименовани­ем то ни было, разделяется, сообразно с расписанием у сего при­ложенным, на большие области, называемые наместничества»¹⁴. По свидетельству А. Д. Балашова, одного из деятелей этой эпо­хи, вначале Александр I намеревался восстановить сравнитель­но небольшие наместничества Екатерины II, состоявшие, как правило, из двух губерний. По словам императора, его остано­вило только отсутствие 26 генералов, способных занять эту дол­жность. В результате возникла идея «собрать губернии по пять под начальством генерал-губернатора такого, — говорил Александр I, — на которого бы мог я положиться, и сделать его в равной степени с министрами...». Таким образом, была пред­принята попытка согласования местного управления с централь­ным путем создания наместничеств во главе с генерал-губер­наторами, выступавшими, по определению императора, в роли «ежеминутного инспектора всех частей внутреннего управления в округе».

«Расписание» губерний по наместничествам в проекте отсут­ствует, но, по мнению историков, один из его поздних вариан­тов сохранился в материалах секретного «Комитета 6 декабря 1826 г.», созданного в начале царствования Николая I для раз­бора бумаг Александра I и пересмотра системы государственно­го управления¹⁵. По этому «расписанию» территория страны под­разделялась на 12 генерал-губернаторских округов, которые объе­диняли от 3 до 6 губерний и имели собственные «столицы», где находилась резиденция генерал-губернатора.

Эти области сохраняли деление на губернии и уезды, кото­рые, в свою очередь, подразделялись на более дробные терри­ториально-административные единицы (они предусматривались еще проектом Сперанского) — округа, включавшие определен­ное число волостей, сел и деревень. Все города, кроме столиц, делились на три степени: губернские и уездные города причис­лялись к 1—2-й степеням, все остальные, включая окружные центры, относились к 3-й (статьи 2—8).

По этому проекту наместник, как главное должностное лицо округа, получал огромную власть, в которой были слиты функ­ции управления и надзора. Он управлял округом вместе с сове­том наместничества, формировавшимся по воле императора и состоявшим из правительного совета и общего собрания. Пра-

вительный совет, помимо наместника (председателя), с правом совещательного голоса включал начальников отделений и чинов­ников, откомандированных министерствами, чтобы следить «за ходом различных дел, относящихся к его отрасли» (статьи 47— 52). Общее собрание составляли члены правительного совета и выборные представители всех губерний округа, утвержденные императором. Они собирались во время выборов или созывались волею императора и распоряжениями наместника для обсужде­ния финансово-хозяйственных вопросов, проверки ежегодных отчетов, рассмотрения проектов законов, относящихся к намес­тничеству, и прочего. От наместнического совета в столице при правительстве должен был находиться постоянный докладчик или статс-секретарь (статьи 58—62). Можно предположить, что, предусматривая пребывание в столице представителя наместни­чества, а в наместничестве представителей министерств, соста­вители Уставной грамоты таким образом стремились установить более тесную связь между центром и областями, составляющи­ми Российскую федерацию. Губернское начальство во главе с гражданским губернатором формировалось по такому же прин­ципу, как и наместническое. Уезды и округа управлялись земс­кими властями: уездными и окружными земскими исправника­ми, заседателями, сотниками, десятскими; в городах, наряду с магистратом и ратушей, действовала городская управа, где под председательством городничего заседали выборные ратманы (ста­тьи 63—76). Однако статьи об организации местного управления были разработаны явно недостаточно, поэтому составители про­екта в дальнейшем предусматривали дополнить и конкретизиро­вать их с помощью специальных указов и правил (статья 77). Организация высших звеньев местного управления, то есть на­местнического и губернского, повторяла структуру Государствен­ного совета. Этот высший орган власти, председателем которо­го был император, состоял из министров, членов Государствен­ного совета, докладчиков из наместничеств и также разделялся на две палаты: общее собрание Совета и правительный совет или комитет министров. Здесь рассматривались общегосударственные законы, отменялись постановления наместников, если они про­тиворечили общим законам, принимались отчеты, предавались суду чиновники, совершившие должностные преступления, и прочее (статьи 35—44).

Помимо федеративного устройства России Уставная грамота предусматривала еще одно новшество, которое должно было в корне изменить основы российской государственности. Она вво­дила народное представительство в виде двухпалатного парла-

мента — государственного сейма (государственной думы). Пер­вой (высшей) палатой этого представительного органа становил­ся реформированный сенат; вторая (посольская) палата форми­ровалась из выборных людей: земских послов и депутатов окруж­ных городских обществ (статья 91). Сейм вместе с императором составлял законодательную власть: для издания законов и утвер­ждения бюджета требовалось согласие обеих палат, но «инициа­тива закона и право утверждения законопроектов принадлежа­ла императору. Государственный сейм (государственная дума) разделялся на частные сеймы (думы) наместнических областей, которые созывались раз в три года, и на общую государствен­ную думу или сейм, созываемый раз в пять лет. В С.-Петербур­ге и Москве предусматривались столичные сеймы, которые дей­ствовали на тех же началах, что и наместнические (статья 124). Высшими палатами наместнических дум должны были служить департаменты сената, располагавшиеся в главных городах наме-стничеств. Их члены назначались императором пожизненно. Низшие — земские посольские палаты — состояли из утверж­денных императором послов и депутатов (2/3 от числа всех кан­дидатов), которые избирались дворянами и городами наместни-честв (статьи 100—102).

Осуществление этого проекта превратило бы Россию в кон­ституционную монархию с федеративным устройством. Однако одобренный императором проект не получил законодательного утверждения и введен не был.

Единственный шагом в сторону его реализации стало созда­ние в конце 1819 года наместничества из 5 губерний (Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской), составляв­ших, по проекту Н. Н. Новосильцова, 7-й генерал-губернатор­ский округ. А. Д. Балашов, поставленный во главе этого округа, не был посвящен в планы реформаторов. Именным указом 19 января 1820 года ему предписывалось обревизовать вверенные ему губернии, а после этого действовать на основании «Учреж­дения для управления губерний» 1775 года, пока не получит «на­стоящую инструкцию, приготовляемую для генерал-губернато­ров»¹⁶. Обследовав губернии своего округа, Балашов пришел в ужас от увиденного и попросил об отставке. «...Дел в присут­ственных местах кучи без счету, решают их по выбору и произ­волу, — писал он императору 2 мая 1820 года. — Судилища и судьи в неуважении, подозреваются в мздоимстве. Волокиты отчаянно утомительные <...>. Чины и ордена не в той высокой цене, как должно. Жалованье чиновников и канцелярских слу­жителей почти ничтожно, кроме винных продавцов и таможни.

Хозяйственной части нет и признаку. Отавные доходы короны ос­нованы на винной продаже! <...> Внутреннее управление в госу­дарстве Вашем расслабло! <...> Все части идут раздельно, одна другой ход затрудняя, и едва ли которая поддается вперед: един­ственное на сей раз средство есть усилить местные управления; Вы сие и предлагаете. Докончите, Государь, намерение Ваше!» Но его просьбы оставались без ответа как в 1820 году, так и в 1821-м, когда, после двух лет пребывания в должности, он вновь писал Александру I о тяжелом состоянии местного управления, жалуясь на отсутствие необходимых законов. «Я инструкции не имею, и единственный мой руководитель «Учреждение о губерниях» изда­но еще до существования министерства и к оному не приспособ­лено. Обряд и ход дел гражданских затруднен и с обстоятельства­ми не соображен, мои же руки связаны ими!»¹⁷

Но инструкций Балашов так и не получил. Вероятно, одной из главных причин тому был критический разбор проекта о на-местничествах, сделанный М.М.Сперанским в мае — июне 1821 года, вскоре после возвращения из Сибири. В 1822-м или 1823 году Сперанский приступил к разработке своего проекта наместнического, или областного, управления, взяв за основу идею создания наместничеств. Вместо инструкции в марте 1823 года Балашов получил рескрипт, который предписывал ему по собственному усмотрению преобразовать местное управление в Рязанской губернии. С согласия Александра I он заменил об­щий областной совет частными губернскими советами под пред­седательством генерал-губернатора. По такому же принципу были устроены и уездные советы; кроме того, были введены долж­ности председателя губернского правления и губернского полиц­мейстера. Аналогичные изменения были затем проведены и в других губерниях округа. По свидетельству современников, эти преобразования способствовали увеличению числа инстанций, что вызывало неудовольствие населения, «а о той пользе, какая произойти имеет, никто еще не говорил»¹⁸. Как преобразования Балашова, так и проект Сперанского пришлось оценивать уже новому императору — Николаю I.