ДО ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА 2007 г

ВВОДНЫЙ КОММЕНТАРИЙ

1. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ:

ОТ ПАРИЖСКОГО ДОГОВОРА 1951 г.

ДО ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА 2007 г.

Европейский Союз представляет собой наиболее амбициозную с точки зрения целей и эффективную с точки зрения достигнутых результатов интеграционную организацию, полноценных аналогов которой пока не создано в других регионах Земного шара.

«Ключом» к успеху ЕС и, одновременно, причиной трудностей и кризисов, которые периодически возникают в его развитии, является особый политический механизм развития европейской интеграции. Этот механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал⁵:

• во-первых, ограничение суверенитета государств — членов Евро
пейского Союза в пользу наднациональных (надгосударственных)
органов власти на европейском уровне, уполномоченных издавать
обязательные предписания как для самих государств и их органов,
так и для их граждан и юридических лиц.

«Никогда еще в прошлом — констатировал премьер-министр Бельгии Г. Верховстадт, — столько стран добровольно не уступали часть своего суверенитета ради мира и процветания»⁶.

В этой связи широкий круг экспертов, в частности Генеральный директор Юридической службы Совета Европейского Союза Ж.-К. Пирис, уже сегодня квалифицируют ЕС как «частично федеративный Союз» («Union partiellement federate»), не являющийся, впрочем, полноценным государством⁷;

• во-вторых, активная вовлеченность каждого государства — члена
ЕС с правом решающего голоса (но все реже с правом вето) в про
цесс выработки и принятия решений на европейском уровне, что
позволяет многим специалистам говорить о совместном осуще-

⁵ Вместе взятые, эти начала образуют суть так называемого «коммунитарного метода» интеграции (от франц.: Communaute' — Сообщество), разработанного в 1950 г. французскими политиками Ж. Монне и Р. Шуманом и положенного в основу прообраза Европейского Союза — Европейского объединения угля и стали (см. ниже). Подробнее о коммунитарном методе см.: Право Европейского Союза: Учебник/ Под ред. СЮ. Кашкина. М.: Юристь, 2002. С. 68-70.

^ь См.: Verhofstadt G. Les Etats-Unis d'Europe. Bruxelles: Editions Luc Pire, 2006. P. 13.

⁷ См.: Piris J.-C. L'avenir de I'Union europeenne apres le referendum du 29 mai 2005 sur le traite constitutionnel // Conseil d'Etat. Rapport public 2007. Jurisprudence et avis 2006. L'administration franchise et Г Union europeenne: Quelles influences? Quelles strategies? Paris: La Documentatiton franchise, 2007. P. 370.

15

ствлении государственного суверенитета в рамках ЕС и даже о слиянии суверенитетов отдельных стран Европейского Союза в комплексный «европейский суверенитет»;

• в-третьих, постепенность интеграционных процессов, которые по-
аедовательно развиваются путем реализации конкретных начина
ний сначала в узких секторах (уголь и сталь в начале 1950-х годов)
и на небольшой территории (6 государств-членов в 1950-е —
1960-е годы)⁸, затем — по все более широкому кругу вопросов и
на пространстве все возрастающего количества стран Европы
(с 1 января 2007 г. — 27 государств-членов)⁹.

Именно постепенный характер формирования ЕС послужил причиной того, что эта организация была учреждена не сразу в целостном виде, а создавалась по частям, которые впоследствии и образовали конструкцию, получившую название «Европейский Союз».

Исторически первым учредительным документом ЕС поэтому стал не Маастрихтский договор 1992 г. (Договор о Европейском Союзе), а Парижский договор 1951 г.¹⁰Официальное название этого документа — «Договор об учреждении Европейского объединенияугля и стали» (Договор о ЕОУС)".

Как видно из наименования учрежденной Парижским договором 1951 г. организации, Европейское объединение угля и стали было призвано осуществлять свою деятельность в узкоспециальных, но особенно важных в то время отраслях экономической жизни — угледобывающей и сталелитейной промышленности — с целью создания в этих (и только в этих!) отраслях единого экономического пространства, названного «общий рынок угля и стали».

Для скорейшего формирования такого рынка и управления им стороны Парижского договора согласились передать часть своих законодательных, административных и судебных полномочий на европейский (надгосударственный) уровень, то есть новым органам власти ЕОУС, получившим общее наименование «институты» (ныне — институты Европейского Союза).

После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сооб-

⁸ Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ.

* См. ниже и статью 52 Договора о Европейском Союзе.

¹⁽¹ Подписан 18 апреля 1951 г. в Париже; вступил в силу 23 июля 1952 г. Парижский договор был заключен сроком на 50 лет и прекратил действие с 24 июля 2002 г.

¹¹ Дословно: Договор об учреждении Европейского сообщества угля и стали. Перевод «Объединение» используется в силу традиции, но является менее точным.

16

щества, которое должно было объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания, — Франции. Директор Центра прикладных политических исследований Мюнхенского университета профессор Вернер Вайденфельд рассматривал ЕОС в качестве первой попытки создания Конституции ЕС¹².

Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского Союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере, в которой в 1957 г. был совершен важный прорыв: в продолжение хорошо себя зарекомендовавшей на примере ЕОУС отраслевой организации, в надежде принципиально решить энергетическую проблему все шесть участников Договора о ЕОУС создать Европейское сообщество по атомной энергии Евратом для совместного освоения энергии атома в мирных целях. Более того, государства — члены ЕОУС договорились перенести его принципы на все отрасли народного хозяйства, а именно создать между собой полноценный «общий рынок» (без привязки к отдельным секторам).

Юридическим результатом этих договоренностей стало подписание между шестью государствами — членами ЕОУС того времени двух Римских договоров 1957 г.¹³:

• Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (Договора о ЕЭС)¹⁴;

• Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме/Договор о ЕСАЭ)¹⁵.

International Politik, 2004, № 7. P. 12.

Подписаны в Риме 25 марта 1957 г.; вступили в силу 1 января 1958 г. Римские договоры 1957 г. заключены на неограниченный срок и действуют по сей день.

С 1 ноября 1993 г. из названия этого документа и учрежденной им организации было исключено прилагательное «экономическое»: «Договор об учреждении Европейского экономического сообщества» (Договор о ЕЭС). Примечание: в настоящем издании аббревиатура «ЕС» используется в зависимости от контекста для обозначения как Европейского сообщества, так и Европейского Союза. При необходимости значение данной аббревиатуры оговаривается в специальных примечаниях.

Оба сокращенных названия Европейского сообщества по атомной энергии являются официальными. В настоящем комментарии используется более привычная аббревиатура Евратом (Euratom). Напротив, в новой редакции учредительных документов Европейского Союза и в самом Лиссабонском договоре 2007 г., как правило, употребляется второй вариант — ЕСАЭ (франц.: СЕЕА; англ.: ЕАЕС).

БИБЛИОТЕКА БГУ

"Ж5УТ^Г&

Римские договоры, прежде всего Договор о ЕЭС, стали ключевыми источниками, на основании которых развивалась европейская интеграция все последующие 50 лет. С их вступлением в силу появился термин «Европейские сообщества» (или «Сообщества»). Он обозначает три однотипные организации интеграционного типа, параллельно функционирующие между сторонами Парижского и Римских договоров («государства — члены Европейских сообществ»). Компетенция первой организации (ЕЭС) охватывает всю экономическую сферу, за исключением угольной, сталелитейной промышленности и атомной энергетики; две другие организации (ЕОУС и Евратом) действуют в секторах, указанных в названии этих Сообществ.

В силу общности целей, похожего внутреннего устройства и одинакового состава трех Сообществ неизбежно должен был возникнуть вопрос об их преобразовании в единую интеграционную организацию или, как минимум, об объединении их руководящих органов (институтов) во избежание дублирования функций и конфликтов компетенции между тремя «еврократиями».

Был избран второй, минимальный и более осторожный, вариант: Парижский и Римские договоры остались в силе, однако руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома на основании специальных соглашений были реорганизованы в единый «институциональный механизм»: Совет Европейских сообществ (ныне Совет Европейского Союза), Ассамблея Европейских сообществ (Европейский парламент), Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Суд Европейских сообществ¹⁶.

В результате с 1967 г. три Европейских сообщества de facto превратились в единую интеграционную организацию, формально сохранив каждый свою особую «юридическую личность» и правосубъектность на международной арене (в частности, соглашения с зарубежными государствами по вопросам атомной энергии по сей день заключаются от имени Евратома).

Несмотря на трудности и конфликты, которые имели место в 1950-е — 1960-е годы (наиболее серьезными были нератификация Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества и так называемый «кризис пустого кресла», вызванный временным

⁶ Создание единого институционального механизма Европейских сообществ было реализовано в два этапа. Сначала, одновременно с Римскими договорами, была подписана «Конвенция о некоторых общих институтах», создавшая для ЕЭС, ЕОУС и Евратома единые Ассамблею и Суд. Процесс объединения завершил Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ (неофициальное название: «Договор о слиянии»), подписанный в 1965 г. и вступивший в силу в 1967 г.

отказом Франции от участия в работе институтов ЕЭС во второй половине 1965 г.), интеграция стран Сообществ развивалась достаточно успешно. Уже на этом этапе она достигла некоторых значимых результатов.

Главным среди них стало создание в 1968 г. единой таможенной территории ЕЭС с общим таможенным тарифом в 1968 г. («таможенный союз»). Этот шаг, в свою очередь, дал возможность ввести в действие единую внешнеторговую политику ЕЭС («общую торговую политику») по отношению к зарубежным государствам («третьим странам»), которая со временем перейдет в исключительную компетенцию Европейского Союза (см. ниже, раздел 2 комментария). Одновременно получили развитие другие направления «общей политики», переданной государствами-членами в компетенцию ЕЭС: общая сельскохозяйственная политика, политика конкуренции и т.д.

Достигнутый прогресс, в свою очередь, дал импульс новому «витку» интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ, который приходится на 1970-е — 1990-е годы. Наиболее крупными событиями на этом этапе стали:

• бюджетные реформы, которые выразились в создании «общего бюджета Европейских сообществ», формируемого при участии Европейского парламента с правом решающего голоса (ранее его мнение носило только консультативный характер) и за счет «собственных ресурсов», одним из компонентов которых стали пошлины с товаров, пересекающих единую таможенную границу ЕЭС. Одновременно с созданием общего бюджета был образован единый контрольный орган Европейских сообществ, впоследствии признанный одним из институтов Европейского Союза, — Счетная палата¹⁷;

• начало демократизации институционального механизма Европейских сообществ за счет усиления полномочий Европейского парламента (Ассамблеи), в частности, в бюджетной сфере. С конца 1970-х годов депутаты представительного института Сообществ стали избираться всеобщим прямым голосованием граждан, что приблизило его статус к традиционным парламентским учреждениям государств¹⁸;

¹⁷ Бюджетные реформы юридически были реализованы посредством двух бюд
жетных договоров 1970 и 1975 гг., которые вносили поправки в Парижский
1951 г. и Римские 1957 г. договоры, а также на основании Решения Совета Ев
ропейских сообществ от 21 апреля 1970 г. о замене финансовых взносов госу
дарств-членов собственными ресурсами Сообществ.

¹⁸ Акт о прямых выборах представителей в Ассамблею (Европарламент) был ут
вержден 1976 г. Первые прямые выборы депутатов Европарламента состоялись
в 1979 г. и проводятся затем каждые 5 лет.

 

• на рубеже 1960-х — 1970-х годов была предпринята первая попытка перехода государств — членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции — «экономический и валютный союз». Последний предполагает тесную координацию всей экономической политики государств-членов — «экономический союз», и необратимое фиксирование обменных курсов национальных валют вплоть до введения единой денежной единицы —- «валютный (денежный) союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х годов. Однако именно в 1970-е годы в качестве прообраза будущего «евро» законодательством ЕЭС была введена общая «корзинная валюта» государств-членов — ЭКЮ (англ.: European Currency Unit — Европейская валютная единица). На основе ЭКЮ стал функционировать механизм валютных (обменных) курсов, обеспечивший стабилизацию и большую устойчивость денежного рынка ЕЭС. На период 1970-х годов также приходится освоение государствами — членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамками экономической сферы жизни. Ими стали общая «европейская» внешняя политика и правоохранительное сотрудничество.

Первая была призвана добиться того, чтобы государства — члены Сообществ выступали единой силой на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом¹⁹.

Правоохранительное сотрудничество и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.

Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не получивших изначально даже юридического закрепления²⁰.

Первым крупным достижением общей внешней политики стало совместное выступление государств-членов при подготовке и подписании Заключительного акта Совещания по Безопасности и Сотрудничеству в Европе 1975 г. («Хельсинского акта»),

Для разработки «европейской» внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали так называемое «Европейское политическое сотрудничество»

Такое положение дел, конечно, было далеко от идеала, поэтому уже в 1970-е годы начал обсуждаться вопрос: не лучше ли объединить все существующие интеграционные проекты государств-членов в экономической, внешнеполитической и правоохранительной сферах в целостную интеграционную конструкцию под названием «Европейский Союз»?

Поставленный вопрос удалось решить положительно в 1992 г. с заключением Договора о Европейском Союзе. Ему предшествовало подписание и вступление в силу другого важного источника — Единого европейского акта 1986 г.-— который стал своеобразной генеральной репетицией перед учреждением Союза в целостном виде.

Этот документ с многообещающим названием являлся первой крупномасштабной реформой учредительных документов Европейских сообществ (прежде всего Договора о ЕЭС 1957 г.) с момента их заключения²¹. Реформа Единого европейского акта концентрировалась на двух главных направлениях:

• во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, получившего отныне государственно-подобное обозначение «внутренний рынок» Сообщества;

• во-вторых, реформа «институциональногомеханизма» Европейских сообществ в сторону повышения его эффективности, с одной сто-

(ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики.

Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г. при подписании Договора о Европейском Союзе. ²¹ По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х годов (см. выше) и будущими ревизионными договорами Европейского Союза в целом (Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г. и, наконец, Лиссабонский 2007 г. договоры).

Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе 11: «Положения об изменении договоров, учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е годы (см. выше): «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики». Вводный раздел 1 посвящался положениям общего характера («Общие положения»), а последний раздел IV - заключительным и переходным положениям («Заключительные и переходные положения»).

 

роны (за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне), и демократизации, с другой стороны (за счет расширения полномочий Европейского парламента в законодательной и иных сферах). Эти направления институциональной реформы впоследствии продолжат развиваться при каждом новом пересмотре учредительных документов ЕС, включая Лиссабонский договор 2007 г.

Договор о Европейском Союзе 1992 г.(неофициальное название: Маастрихтский договор)²²стал результатом работы двух межправительственных конференций государств — членов Сообществ, проходивших в 1989—1991 гг. Первая посвящалась подготовке юридических основ для создания экономического и валютного союза, кульминацией которого стало введение единой денежной единицы «евро» (с 1999 г. — в безналичной, с 2002 г. — в наличной форме). Вторая конференция занималась вопросами построения политического союза. Именно в ее рамках было определено современное внутреннее устройство Европейского Союза, которое принято называть структурой трех «опор».

Суть этого устройства заключается в следующем: организация «Европейский Союз» создается не как полностью единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т.д.), а как сумма трех автономных правопорядков — трех «опор».

Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства — члены Европейского Союза), управляются одними и теми же руководящими органами (институты Европейских сообществ, отныне ставшие институтами Европейского Союза в целом), но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета.

Первая «опора» Европейского Союза — это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е годы. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание²³.

²² Подписан 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды); вступил в силу 1 но
ября 1993 г.

²³ Разделы II—IV Маастрихтского договора (Договора о Европейском Союзе)
в этой связи имели ревизионный характер, являлись набором поправок в до
говоры о ЕЭС, ЕОУС и Евратоме: «Положения, вносящие изменения в Договор
об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать
Европейское сообщество» (раздел II); «Положения, изменяющие Договор об
учреждении Европейского объединения угля и стали» (раздел III); «Положе-

Если оставить за скобками ЕОУС и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена (причем ЕОУС прекратило существование в 2002 г. в связи с истечением пятидесятилетнего срока действия Парижского договора), то первая «опора» может быть сведена, в основном, к одной организации — Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

Именно после вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество — Европейский Союз», которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского Союза, в настоящее время (до вступления в силу Лиссабонского договора) реализуется в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. — Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.)²⁴.

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права²⁵. Именно Европейское сообщество, а не Союз выступает официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных учреждений.

К ведению институтов Европейского Союза на основании его собственного учредительного договора (Маастрихтского договора 1992 г.) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы: • общая внешняя политика и полшпика безопасности (ОВПБ) — вторая «опора»²⁶;

ния, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии» (раздел IV).

Ее основным источником сегодня является часть третья Римского договора под названием «Политика Сообщества», включающая двадцать один раздел. Базовый документ, регулирующий взаимоотношения России и Европейского Союза, — Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. — был подписан нашей страной также не с Союзом в целом, а с Европейскими сообществами и их государствами-членами.

Раздел V Договора о Европейском Союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности».

 

22

23

• сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере (СПСО) — третья «опора»²¹. В рамках третьей «опоры» ин
ституты и другие инстанции ЕС осуществляют координацию
мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступ
ностью, а также издают правовые акты, направленные на гармо
низацию (сближение) их уголовного и уголовно-процессуально
го права²⁸.

Вследствие такого комплексного устройства термин «Европейский Союз» в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении:

• в одних случаях под Европейским Союзом понимаются все три составные части («опоры») этой организации, связанные друг с другом единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов (институтов);

• в других случаях термин «Европейский Союз» относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть к ОВПБ и СПСО (второй и третьим «опорам»). Отсюда распространенные выражения: «Европейское сообщество и Европейский Союз» (или «Европейские сообщества и Европейский Союз»), «право Сообщества» и «право Союза» и т.д.

На исходе XX века учредительные документы Европейского Союза и Европейских сообществ дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором 1997 г.²⁹,затем Ниццким договором 2001 г.³⁰

²⁷ Раздел VI Договора о Европейском Союзе «Положения о сотрудничестве по
лиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере».

²⁸ Название «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере» было введено с 1 мая 1999 г. До этого третья «опора» именовалась «со
трудничество в области правосудия и внутренних дел». Изменение названия
свидетельствует о сужении сферы действий Союза в рамках этой опоры, что
говорит о способности Европейского Союза более реально оценивать свои
возможности и в необходимых случаях вносить коррективы и временно отсту
пать. Сценарий развития событий — проект Европейской конституции
2004 г. — Лиссабонский договор 2007 г. — яркое тому подтверждение.

²⁹ Подписан 2 октября 1997 г.; вступил в силу 1 мая 1999 г. Полное название до
кумента: «Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Со
юзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные
с ними акты».

³⁰ Текст Ниццкого договора был подготовлен и одобрен на политическом уровне
по итогам встречи в верхах в Ницце в конце 2000 г., то есть еще в XX столетии.
Его официальное подписание состоялось 26 февраля 2001 г.; Ниццкий договор
вступил в силу 1 февраля 2003 г. Полное название документа: «Ниццкий дого
вор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие
Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты».

Непосредственной причиной подписания обоих договоров, имевших ревизионный характер (содержали поправки к Парижскому 1951 г., Римским 1957 г. и Маастрихтскому 1992 г. договорам), являлась необходимость подготовить Европейский Союз к самому масштабному за всю его историю расширению на восток: к 15 государствам-членам, входившим в его состав в 1995 г.³¹, должны были присоединиться еще 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья³².

Основное содержание Амстердамского и Ниццкого договоров заключалось в институциональной реформе ЕС. Они продолжили линию, намеченную Единым европейским актом 1986 г.: с одной стороны — сделать Европейский Союз более сильным и эффективным (за счет сокращения количества вопросов, где государства-члены еще имеют право вето, создания новых органов и процедур ЕС, расширения компетенции европейских институтов и т.д.), с другой стороны — сократить «дефицит демократии» в функционировании ЕС (главным образом, за счет дальнейшего повышения роли Европейского парламента).

Важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интеграционных механизмов ЕС стало принятие первой в его истории Хартии об основных правах,текст которой разрабатывался специальным учредительным собранием («Конвентом») параллельно с Ниццким договором и был торжественно провозглашен Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г. (см. предисловие и пункт 2.4 комментария)³³.

Проведенные в Амстердаме и Ницце реформы в целом имели прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последова-

³¹ Напомним, что первоначально Европейские сообщества насчитывали всего
6 государств (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург).
В 1973 г. государств-членов стало 9 (присоединение Великобритании, Ирлан
дии, Дании), в 1981 г. — 10 (присоединение Греции), в 1986 г. — 12 (присоеди
нение Испании и Португалии). Наконец, в 1995 г. уже непосредственно в Ев
ропейский Союз (включая Европейские сообщества) вступили Австрия, Фин
ляндия и Швеция. Кроме того, в 1990 г. вследствие объединения Германии
территория Европейских сообществ и Союза стала охватывать немецкие земли,
образованные на месте бывшей ГДР. В этот же период из состава Сообществ и
Союза также вышла автономная территория Дании — Гренландия (с 1985 г.).

³² Это присоединение состоялось уже в начале XXI века: с 1 мая 2004 г. новыми
государствами — членами Европейского Союза стати Польша, Венгрия, Чехия,
Словакия, Словения, Латвия, Литва, Эстония, Кипр (Республика Кипр)
и Мальта; с 1 мая 2007 г. в Союз вступили Болгария и Румыния. Официальны
ми государствами — кандидитами на присоединение к Союзу в 2007 г. являлись
Македония, Хорватия и Турция.

³³ Подробнее о подготовке и содержании Хартии см.: Хартия Европейского Со
юза об основных правах: Комментарий / Под ред. СЮ. Кашкина. М.: Юрис
пруденция, 2001.

 

тельный характер (один из наиболее характерных примеров — отказ государств-членов при подписании Ниццкого договора инкорпорировать Хартию об основных правах в учредительные документы ЕС). Кроме того, реформы 1997-2001 гг. оставили в неизменном виде внутреннюю структуру организации «Европейский Союз» (структуру трех «опор»), которая является излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан.

В этих условиях в конце 2001 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене принимается историческое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС. Ее результатом должна была стать подготовка единого конституционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации («Декларация обудущем Союза»,или «Лаакенекая декларация»).

Как и в случае с Хартией об основных правах, для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специальное учредительное собрание («Европейский конвент») в составе представителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии — депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Председателем Европейского конвента был утвержден один из наиболее опытных европейских политиков, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен³⁴.

В результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент в июле 2003 г. подготовил проект Европейской конституции. После доработки в ходе межправительственной конференции, также сопровождавшейся интенсивными дискуссиями, документ был официально подписан руководителями всех государств — членов ЕС под названием «Договор, устанавливающий Конституциюдля Европы» 2004 г.³⁵

Проект Европейской конституции, вопреки утверждению ряда «евроскептиков», отнюдь не превращал ЕС в подобие сверхгосударства и, напротив, сохранял за его государствам и-членами ключевые рычаги воздействия на европейский интеграционный процесс (в том числе право вето по ряду «чувствительных» вопросов).

Подробнее о подготовке Европейской конституции и содержании этого документа см.: Конституция Европейского Союза с комментарием / Под ред. СЮ. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2005.

В качестве символического шага подписание текста Конституции состоялось в Риме 29 октября 2004 г. в том самом зале, где в 1957 г. были подписаны тексты Римских договоров, учредивших Европейское сообщество и Евратом.

Тем не менее, этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживают демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию уже почти всей Западной и значительной части Восточной Европы. В этом отношении Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, являлся несомненным прогрессом в сравнении с действующими учредительными документами Европейского Союза.

Вот лишь краткий перечень нововведений проекта Европейской конституции 2004 г.:

• упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет ликвидации структуры трех «опор»;

• кодификация всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

• признание Хартии Европейского Союза об основных правах в качестве составной части конституционного договора и, соответственно, высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС. Одновременно с этим предусматривались право и обязанность Союза присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что должно открыть путь к обжалованию действий и решений его институтов в Европейском Суде по правам человека;

• закрепление впервые в истории ЕС системы «демократических принципов» его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.);

• модернизация внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции Европейского Союза;

• более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Европейским Союзом и государствами-членами за счет признания и определения разных «категорий компетенции» ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;

• широкомасштабная институциональная реформа, способствующая дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

• наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на законодательный процесс ЕС.

Важно отметить, что Европейская конституция 2004 г. впервые прямо признала за государствами-членами право на свободный выход из состава Европейского Союза. Кроме того, будучи, как и прежние учредительные документы ЕС, договорной по своему происхож-

 

дению, для вступления в силу и последующего пересмотра она нуждалась в согласии (ратификации) со стороны всех без исключения государств-членов.

Именно на стадии ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, возникли проблемы, которые в итоге помешали ему стать действующим источником права. «Источником» этих проблем стали два старейших государства-члена, в которых референдумы о ратификации Конституции 2004 г. дали негативный результат — Франция и Нидерланды (еще в двух государствах-членах, где проект Европейской конституции также выносился на референдум, — Испании и Люксембурге — исход народного голосования был положительным).

В прессе и научной литературе назывался широкий спектр причин отрицательного голосования французских и нидерландских граждан. Многие, а возможно, и большинство из этих причин, не связаны с самим текстом проекта Европейской конституции 2004 г.:

• желание высказать порицание непопулярным в то время правительствам своих стран (своеобразный «вотум недоверия»);

• опасения по поводу дальнейшего расширения состава Евро