Европейская социальная хартия

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. гарантирует права человека, определенные как гражданские и политические. В ней не нашли закрепления социальные и эконо­мические права, поскольку эти права вызывали споры и было трудно обеспечить их практическую реализацию. Через десять лет, 18 октября 1961 г., государства-члены Совета Европы в г. Турине подписали Европейскую социальную хартию, которая вступила в силу 26 февраля 1965 г. Европейская социальная хартия, которая гарантирует социальные и экономические права, является естественным дополне­нием к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Европейская социальная хартия 1961 г. была расширена за счет трех протоколов: Дополнительного протокола от 5 мая 1988 г. (Про­токол 1 гарантирует новые права, вступил в силу в 1992 г.), Прото­кола о поправках от 21 октября 1991 г. (Протокол 2 реформирует процедуру контроля). Дополнительного протокола от 9 ноября 1995 г. (Протокол 3 устанавливает процедуру коллективных жалоб, вступил в силу 1 июля 1998 г.).

Конференция министров по правам человека, состоявшаяся в Риме 5 ноября 1990 г. подчеркнула необходимость, с одной стороны, сохранять неделимый характер прав человека - гражданских, поли­тических, экономических, социальных и культурных - и, с другой стороны, дать новый импульс Европейской социальной хартии 1961 г. На Конференции министров в Турине 22 октября 1991 г. было со­гласовано решение об обновлении и уточнении основного содержа­ния Европейской социальной хартии 1961 г., с тем чтобы учесть прежде всего те существенные социальные изменения, которые про­изошли со времени ее принятия.

На заседании Комитета министров Совета Европы от 3 мая 1996 г. была открыта для подписания Пересмотренная европейская социаль­ная хартия. Она вступила в силу 1 июля 1999 г.

В Пересмотренной европейской социальной хартии 1996 г. све­дены все права, гарантированные Европейской социальной хартией 1961 г., с некоторыми поправками, а также права, гарантированные Дополнительным протоколом от 1988 г. и некоторые новые права.

Таким образом, ныне действуют два акта: Европейская социальная хартия 1961 г. (далее Хартия 1961 г.) с дополнениями и Пересмот­ренная европейская социальная хартия 1996 г. (далее - Пересмотрен­ная хартия). При этом Пересмотренная хартия 1996 г., признающая преимущество закрепления прав, «должна постепенно заменить» существующую Хартию 1961 г. и поправки к ней. В Пересмотренной хартии 1996 г. предусматривается положение о том, что принятые в соответствии с ней обязательства означают, что с момента вступ­ления в силу этих обязательств для соответствующей стороны пере­стают действовать обязательства по Хартии 1961 г.

Вышеупомянутая перспектива дает основание в дальнейшем ос­тановиться на анализе в первую очередь положений Пересмотренной хартии 1996 г.

Пересмотренная хартия включает пять частей: в I части даны определения цели, к которым стремятся стороны соглашения: до­стижение еще более тесного единства между государствами-членами Совета Европы путем защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. II часть включает 31 статью, содержащую основные экономические и социальные права, их на восемь прав больше, чем в Хартии 1961 г. Эти статьи содержат важные для че­ловека экономические и социальные права. Приведем некоторые из них:

- Право на жилье. Пересмотренная хартия 1996 г. требует от государств проведения такой жилищной политики, которая отвечала бы потребностям семьи. Она налагает на государства обязательство снизить количество бездомных и гарантировать всем доступ к нор­мальному жилью по разумным ценам.

- Право на охрану здоровья. Пересмотренная хартия 1996 г. налагает на государства обязательство создавать эффективную си­стему охраны здоровья для всего населения, а также осуществлять политику предупреждения болезней. Она также требует, чтобы го­сударства принимали меры по обеспечению безопасности и гигиены труда и контролировали их осуществление. В ней делается упор на предупреждение опасностей на рабочем месте и несчастных случаев.

- Право на образование. Пересмотренная хартия 1996 г. запре­щает нанимать на работу детей младше 15 лет, в частности для того, чтобы они могли пройти полное обучение в школе. Она предусматри­вает обязательство государств создать систему базовой профессиональ­ной подготовки и переподготовки. Государства должны организовать подготовку, целью которой является обеспечение всеобщего доступа к рынку труда. В ней также указывается, что единственным крите­рием доступа к высшему и универсальному образованию должны быть личные способности. Пересмотренная хартия предусматривает обязательство государств гарантировать бесплатное начальное и сред­нее образование.

- Право на работу. Пересмотренная хартия 1996 г. не гаранти­рует рабочее место для каждого. Однако она обязывает государства стремиться к обеспечению полной занятости. В ней содержится требование о том, чтобы государства гарантировали справедливые условия труда, в том что касается оплаты, продолжительности, ги­гиены и безопасности. В области профессиональных отношений Пересмотренная хартия 1996 г. гарантирует свободу создавать проф­союзы и организации работодателей для защиты своих экономиче­ских и социальных интересов. Каждый имеет право вступать или не вступать в такие организации; помимо этого, Пересмотренная хартия 1996 г. обязует государства содействовать совместным консультациям, коллективным переговорам, процедурам полюбовного урегулирова­ния и добросовестного арбитража. Тем не менее в некоторых случаях могут возникать трудовые конфликты, и поэтому в Пересмотренной хартии 1996 г. признается право социальных партнеров решать эти конфликты, в частности через право на забастовку.

- Право на социальную защиту. Пересмотренная хартия 1996 г. обязует государства гарантировать право на защиту здоровья, соци­альное страхование, социальную помощь и на социальные услуги. В ней подробно излагаются конкретные меры, которые должны быть приняты в отношении лиц пожилого возраста. Она гарантирует право на защиту от бедности и социального отчуждения.

В III части закреплен порядок принятия обязательств по Пере­смотренной хартии 1996 г. и взаимосвязь ее с Хартией 1961 г. В IV части рассматривается механизм контроля за осуществлением обязательств, установленных в Пересмотренной хартии 1996 г., и по­рядок подачи коллективных жалоб. В V части рассматриваются вопросы запрета дискриминации, освобождения от обязательств в период чрезвычайных обстоятельств, отношений между Пересмот­ренной хартией 1996 г. и национальными законами, другими между­народными договорами, имплементации взятых на себя обязательств и внесения поправок в Пересмотренную хартию 1996 г. В VI части закреплен порядок подписания, ратификации, вступления в силу, денонсации Пересмотренной хартии 1996 г.

Часть III (ст. А) позволяет участникам Пересмотренной хартии 1996 г. выборочно подходить к определению экономических и со­циальных прав, имеющих для них обязательную силу. Однако госу­дарство-участник Пересмотренной хартии 1996 г. обязано считать себя связанным по крайней мере шестью из девяти статей («обяза­тельные статьи») II части Пересмотренной хартии 1996 г. К этим «обязательным статьям» относятся: ст. 1 - право на труд; ст. 5 -право на организацию; ст. 6 - право на заключение коллективных договоров; ст. 7 - право детей и молодежи на защиту; ст. 12 - право на социальное обеспечение; ст. 13 - право на социальную и меди­цинскую помощь; ст. 16 - право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту; ст. 19 - право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь; ст. 20 - право на равные возможности и равное обращение в занятости и выбор рода занятий без дискри­минации по признаку пола.

Кроме того, необходимо, чтобы общее число «обязательных ста­тей» и имеющих цифровое обозначение пунктов части II Пересмот­ренной хартии 1996 г. составляло не менее 16 статей (из 31) или 63, имеющих цифровое обозначение пунктов (из 83).

Контрольный механизм за осуществлением обязательств государст­вами является единым для Хартии 1961 г. и Пересмотренной хартии 1996 г. Это подтверждается в ст. с Пересмотренной хартии 1996 г. В ст. д Пересмотренной хартии 1996 г. предусматривается, что любое государство, которое не считает имеющим для себя обязательную силу Дополнительный протокол от 9 ноября 1995 г. к Хартии 1961 г., предусматривающий систему подачи коллективных жалоб, может при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты Пересмот­ренной хартии 1996 г. объявить путем уведомления на имя Генераль­ного секретаря Совета Европы о том, что оно принимает порядок контроля за соблюдением им обязательств по Пересмотренной хар­тии 1996 г. в соответствии с процедурой, предусмотренной в Допол­нительном протоколе от 9 ноября 1995 г.

Действующая система контроля основывается на системе отчет­ности и жалоб. В соответствии с системой отчетности государства предоставляют Совету Европы доклады о том, как они выполняют Пересмотренную хартию 1996 г. Эти доклады носят публичный характер, и социальные партнеры могут давать свой комментарий. Когда государство ратифицирует Пересмотренную хартию 1996 г., оно обязано представить первый доклад по всем положениям Пере­смотренной хартии 1996 г., второй, также полный, доклад должен быть представлен через два года после представления первого док­лада. В дальнейшем государство входит в обычный цикл представ­ления докладов: один доклад по обязательствам для этого государства, статьям и пунктам Пересмотренной хартии 1996 г. - раз в два года, один доклад по положениям, не входящим в списки обязательных статей и пунктов Пересмотренной хартии 1996 г., - раз в четыре года.

В процедуре контроля участвуют следующие органы: Европей­ский комитет по социальным правам - комитет независимых экс­пертов, избираемых Комитетом министров Совета Европы сроком на шесть лет. Этот Комитет проводит восемь заседаний в год. Он дает правовую оценку тому, как договаривающиеся стороны выполняют свои обязательства. Оценка дается в форме положительного или отрицательного заключения. В рамках изучения докладов от госу­дарств Европейский комитет по социальным правам может прово­дить встречи с представителями договаривающихся сторон. Данный Комитет также выступает контрольным органом, куда поступают коллективные жалобы. Он уполномочен выносить решения о прием­лемости жалобы и составлять доклад о том, соответствуют или не соответствуют Пересмотренной хартии 1996 г. ситуации по конкрет­ным случаям. Европейский комитет по социальным правам может проводить слушания сторон в жалобах.

В Правительственный комитет входит по одному представителю от каждой договаривающейся стороны. Для участия в заседаниях Правительственный комитет с правом совещательного голоса при­глашает наблюдателей двух международных организаций предпри­нимателей, двух европейских профсоюзов, двух международных не­правительственных организаций, имеющих консультативный статус в Совете Европы. На Правительственный комитет возлагается обя­занность составлять для Комитета министров Совета Европы доклады, в которых он должен производить отбор тех ситуаций, по которым надлежит принять рекомендации. Отбор производится среди тех си­туаций в государствах, где Европейский комитет по социальным пра­вам констатировал нарушения положений Пересмотренной хартии 1996 г. При этом Правительственный комитет воздерживается отдачи юридических толкований положений Пересмотренной хартии 1996 г. На основе своих выводов о том, как применяется Пересмотренная хартия 1996 г. в целом, Правительственный комитет вносит предло­жения Комитету министров Совета Европы с целью проведения исследований по отдельным социальным вопросам и по отдельным статьям Пересмотренной хартии 1996 г., которые, возможно, нужда­ются в обновлении.

Правительственный комитет комментирует представляемые госу­дарствами доклады и заключения Европейского комитета по соци­альным правам. Он составляет доклад, где указывает изменения, произошедшие со времени предыдущего контрольного цикла, а при необходимости выдвигает свои предложения. В докладах содержатся также замечания общего характера о тех мерах, которые принима­ются странами в ответ на рекомендации Комитета министров Совета Европы, и предложения о тех рекомендациях, которые Комитет министров мог бы направить государствам в индивидуальном порядке.

Комитет министров Совета Европы действует на заключительной стадии контрольного механизма на основании представленных до­кладов и коллективных жалоб.

Получив доклад Правительственного комитета, к которому при­лагаются заключения Европейского комитета по социальным правам, Комитет министров Совета Европы принимает резолюцию и направ­ляет любые необходимые рекомендации каждой из договаривающих­ся сторон. Рекомендации Комитета министров могут приниматься на основе большинства голосов, участвующих в голосовании. Такая же процедура применяется и в отношении коллективных жадоб. Комитет министров принимает резолюцию, а при необходимости - рекомен­дацию в адрес договаривающейся стороны - объекта коллективной жадобы.

Комитет министров Совета Европы обращается к Правитель­ственному комитету только либо по просьбе договаривающейся стороны, на которую поступила коллективная жадоба, либо если в докладе Европейского комитета по социальным правам поставлены новые вопросы, либо если в пользу консультации с ним получены голоса большинства договаривающихся сторон.

Договаривающиеся стороны представляют в своих докладах сведения о принятых ими в ответ на рекомендации Комитета министров мерах.

Жалобы могут направлять: международные организации работодате­лей и трудящихся, приглашенные для участия в качестве наблюдателей в работе Правительственного комитета; прочие международные неправительственные организации, имеющие консультативный статус при Совете Европы и включенные в перечень, составленный для этой цели Правительственным комитетом; представительные нацио­нальные организации наблюдателей и трудящихся, действующие в рамках юрисдикции стороны, против которой была направлена жалоба. Эти организации обращаются с жалобой в Европейский комитет по социальным правам. Данный Комитет рассматривает жалобу, опираясь на определенные критерии и, с одной стороны, принимает решение о том, приемлема ли она для рассмотрения или нет, а с другой - соблюдено или нет положение, о котором идет речь в данной жалобе. В случае нарушения Пересмотренной хартии 1996 г. Комитет министров Совета Европы рекомендует государству при­нять соответствующие меры по исправлению данной ситуации. Со­гласие с такой процедурой имеет факультативный характер, однако большинство государств, которые ратифицировали Пересмотренную хартию, с ней согласились.

Пересмотренная хартия 1996 г. запрещает дискриминацию при осуществлении тех прав, которые ею защищаются. В различных статьях уточняется, что эти права должны быть обеспечены вне зависимости от пола, возраста, цвета кожи, языка, религии, мнений, социального происхождения, состояния здоровья, принадлежности к национальному меньшинству и т.д. Она усиливает этот запрет также отдельной статьей, посвященной запрету на дискриминацию.

В тексте Пересмотренной хартии 1996 г. говорится, что выпол­нение взятых на себя обязательств государствами осуществляется с помощью законов, нормативных актов, соглашений между органи­зациями предпринимателей и организациями трудящихся. Согласно ст. h), положения Пересмотренной хартии 1996 г. не должны приме­няться в ущерб положениям внутреннего права, любых двусторонних или многосторонних соглашений, которые являются более благопри­ятными для лиц, находящихся под защитой данного государства-участника.

Пересмотренная хартия 1996 г. открыта для подписания государ­ствами-членами Совета Европы. Она подлежит ратификации. Ее де­нонсация допускается только по истечении пяти лет с даты вступ­ления в силу для данного государства.

К Пересмотренной хартии 1996 г. прилагается документ, опреде­ляющий сферу ее действия в отношении лиц, находящихся под юрисдикцией соответствующего государства-участника. Речь здесь идет в первую очередь о распространении действия статей Пересмот­ренной хартии 1996 г. в соответствии с ее ст. 18 и 19 на иностранцев в том случае, если они являются гражданами других стран, на закон­ных основаниях проживают или постоянно работают на территории соответствующей страны.

Следует различать вышерассмотренные хартии от Хартии основных прав трудящихся Европейского Союза (ЕС) от 9 декабря 1989 г. (она обычно называется также Социальной хартией). Последняя - это политическая декларация, которая не содержит правовых обяза­тельств и применение которой обеспечивается, в частности, с помо­щью других актов. Осуществление прав, предусмотренных в Хартии ЕС, возлагается на государства-членов и Европейскую комиссию, которая выдвигает предложения с целью принятия необходимых декретов, регламентов для реального осуществления этих прав (на­пример, директива 94/33 о защите молодежи в сферах труда).

Если сравнить данный документ с Пересмотренной хартией 1996 г., то последний имеет значительно более широкую сферу применения. Она гарантирует социальные и экономические права всему населе­нию, а Хартия ЕС адресована только трудящимся.

Однако только в условиях взаимодополняемости Пересмотрен­ная хартия 1996 г. и усилия государств-членов ЕС и Европейской комиссии в рамках Хартии основных прав трудящихся Европейского сообщества от 9 декабря 1989 г. будут лучше гарантировать граж­данам Европы защиту их основных экономических и социальных прав.