СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА

При формировании долгосрочной стратегии развития лесного сектора собственность на земли лесного фонда приобретает важное политическое и экономическое значение. Через права собственности реализуются интересы государства, общества и частного бизнеса. Монополия федеральной государственной собственности на земли лесного фонда, которые составляют около 97% всей площади покрытых лесом земель, закреплена всеми лесными федеральными законами (Постановление Правительства РФ, 1993; Федеральный закон, 1997 и 2006).

Статья 9 Конституции Российской Федерации создала правовое поле для реформирования прав собственности: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Федеративное устройство государства предопределяет сложности на пути реформирования прав собственности на земли лесного фонда. Статья 72 Конституции Российской Федерации устанавливает политическую основу федеративных отношений в природопользовании: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ве́дении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Названный принцип «совместного ве́дения» земли и природных ресурсов не распространен в мировой практике управления землепользованием и природопользованием, где каждый природный объект (лесной участок) имеет одного собственника.

«Совместное ве́дение» как политический инструмент формирования лесных отношений определяло систему государственного управления лесами в период 90-х годов ХХ века и в начале ХХI века через распределение властных полномочий между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В ходе административных реформ в системе лесных отношений были апробированы три системы государственного управления лесами. При монополии федеральной собственности на леса эти системы различаются между собой разной степенью децентрализации в принятии управленческих решений.

Основы лесного законодательства (1993 год) передали леса в распоряжение муниципалитетов (тогда административных регионов). При этом лесхозы в статусе федеральных государственных учреждений осуществляли лесное хозяйство. Данное политическое решение создало существенную децентрализацию в системе лесоуправления.

Лесной кодекс 1997 года оставил за Российской Федерацией ответственность за ведение лесного хозяйства и передал основные функции по распоряжению лесами субъектам Российской Федерации. Это решение не дало ожидаемых результатов в повышении доходности лесов и создании инвестиционной привлекательности лесного сектора. Механизм «совместного ведения» лесов через директивное разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не создал надлежащего баланса интересов участников лесных отношений. Это приводило к конфликтным ситуациям, росту теневой экономики, высоким коррупционным рискам.

Лесной кодекс 2006 года сохранил монополию федеральной государственной собственности на леса и продолжил процесс децентрализации в системе лесоуправления. Кодекс (1) передал основные полномочия в сфере лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (2) возложил ответственность за ведение лесного хозяйства на арендованных землях лесного фонда на арендаторов – частный бизнес. При этом Лесной кодекс 2006 года не смог обеспечить инновационного развития лесной промышленности и лесного хозяйства на условиях государственно-частного партнерства.

Очевидной является необходимость проведения дальнейших институциональных преобразований в системе управления лесами с элементами реформирования прав собственности на земли лесного фонда. Возможны следующие сценарии подобных преобразований:

Сценарий 1. Реализация Конституционного принципа «совместного ве́дения» через передачу части земель лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Речь идет о разграничении ответственности Российской Федерации и ее субъектов за управление лесами, но не через распределение полномочий, как это делается в настоящее время. Разграничение ответственности должно производиться путем распределения земель лесного фонда между двумя собственниками по аналогии с тем, как это имеет место в странах с федеративным устройством (США, Германия и др.).

Для реализации этого сценария государство на законодательной основе должно: (1) создать условия, при которых передача лесных земель в собственность субъектов Российской Федерации обеспечит более эффективное их использование и воспроизводство в сравнении с существующими формами лесовладения. Для объективной оценки таких условий потребуется значительный период времени. В этот период органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны «продемонстрировать» эффективное исполнение ими полномочий, переданных Лесным кодексом: (2) утвердить критерии разграничения земель лесного фонда по двум видам государственной собственности – федеральной и региональной.

Исходя из существующего состояния лесов и их экономической и транспортной доступности, федеральная собственность на земли лесного фонда в ближайшей перспективе останется доминирующей. Федеральные леса должны включить резервные леса, земли лесного фонда, на которых проживают коренные народы Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, природоохранные территории, имеющие исключительное национальное значение. В названном сценарии сохраняются существующие формы государственно-частного партнерства, основанные на аренде лесов.

Сценарий 2. В системе лесных отношений реализуется положение статьи 9 Конституции Российской Федерации, предопределяющее приватизацию земель лесного фонда и появление лесов, находящихся частной собственности. Действующим Лесным кодексом в этом направлении уже сделаны следующие подготовительные шаги: (1) лесной участок объявлен земельным, что практически означает вхождение лесных отношений в систему земельных отношений, где частная собственность на землю признается в течение последних 15 лет; (2) лесные участки, находящиеся в аренде, проходят государственный кадастровый учет с межеванием границ; (3) на лесные участки, находящиеся в аренде, осуществляется государственная регистрация прав и сделок.

На очереди остается принятие политических решений по приватизации лесов, которые должны быть тщательно подготовлены. При этом должны учитываться (1) риски, способные привести к экономическим, экологическим и социальным потерям; (2) выгоды, которые получит государство и частный бизнес при использовании частных лесов; (3) правовые, организационные и экономические условия принятия соответствующих законодательных актов о приватизации лесов.

Для приватизации лесов должны быть созданы следующие условия. (1) Общественное мнение должно быть сформировано с учетом опыта частного лесовладения в западных странах, при котором населению обеспечивается свободный и бесплатный доступ для отдыха, заготовки и сбора дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов. Это может быть трудным вопросом в России в силу исторически негативного восприятия населением частной собственности на природные блага, которые граждане используют бесплатно – земля, лес, вода. (2) Наличие у государства институтов власти, способных управлять частными лесами, обеспечивать поступление доходов в бюджетную систему, защищать права и интересы собственников. (3) Наличие в государстве групп населения и предпринимателей, которые способны претендовать на класс частных лесовладельцев и вести лесное хозяйство на принципах устойчивого лесоуправления.

С учетом особенностей земель лесного фонда становление частных лесов может осуществляться по двум формам:

(1) Собственниками лесов становятся физические лица – граждане Российской Федерации или других стран в зависимости от законодательных ограничений. Сельскохозяйственные предприниматели и фермеры должны иметь преимущественное право на приобретение лесов в частную собственность. Первоочередным объектом частного лесовладения могут стать земли, выведенные из сельскохозяйственного оборота и пригодные для выращивания леса.

Выращивание леса с последующим переводом его в лесной фонд должно стать одним из условий приватизации лесной земли физическими лицами (гражданами). Развитие агро-лесо-фермерских хозяйств позволит повысить занятость населения, увеличить его доходы, улучшить условия труда и быта в сельской местности.

Частное лесовладение создаст возможность ввести в хозяйственный оборот территориально рассредоточенные лесные насаждения, которые были объектами интенсивных рубок в прежнее время. Ввиду ограниченных масштабов частного лесовладения нельзя ожидать каких-либо негативных последствий в сфере лесной экологии, купли-продажи, а также превращения лесных земель в спекулятивный капитал.

(2) Собственниками лесов становятся юридические лица, в первую очередь арендаторы лесных участков. Переход к частному лесовладению, замещающему аренду лесных участков, должен быть особенно тщательно подготовлен. Более чем 15-летний опыт арендных отношений не продемонстрировал успехов частного бизнеса в области устойчивого лесоуправления и эффективного использования лесных ресурсов.

Приватизация лесов через выкуп у существующих арендаторов сопряжена с большим количеством рисков. Существуют следующие риски: (1) монополизация рынков древесного сырья; (2) превращение лесных земель в спекулятивный капитал; (3) трудности создания лесной администрации для управления частными лесами; (4) конфликты между органами государственной власти и частными лесовладельцами; (5) коррупция.

Для перехода к частному лесовладению необходим переходный период. В этот период арендные отношения следует заменить концессионными, при которых объектом государственно-частного партнерства становится лесная земля, а не лесные ресурсы, как это имеет место в настоящее время. В отличие от арендных отношений концессия способна за относительно короткий срок создать в лесном секторе ответственный частный бизнес. Этот бизнес должен стать эффективным собственником лесных земель.

Масштабы приватизации лесов не должны стать объектом какого-либо директивного планирования, как это имеет место в развитии аренды лесных участков. Приватизация лесов должна быть осуществлена исключительно во благо общества, с учетом интересов государства, населения и частного бизнеса. Частная собственность на леса должна доказать свои преимущества в экономическом, социальном и экологическом соревновании с другими формами собственности на природные ресурсы, предусмотренными Конституцией Российской Федерации.