Государственная служба как социальный институт

Лекция 5. Государственная и муниципальная службы в системе социального управления.

Функции и структура социальных институтов управления в различных состояниях социальной системы.

Особенности современного состояния российской социальной системы и формирования социального института государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная службы как публично-правовой институт и их место в управлении. Социальный вектор государственной службы, проблемы организации государственной службы. Реформирование государственной службы: социальный смысл и основные направления.

 

Государственная служба как социальный институт

 

Практика государственного управления свидетельствует, что государственная служба — это не только аппарат государственных органов, это правовой, социальный институт. Поэтому вполне обоснованно в понимании государственной службы рассматривать институциональный подход. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» ставит в качестве первого направления этого реформирования и развития формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правовового института.

 

В ходе становления и развития современной государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как социального и правового института. Это было самым слабым звеном советской административной службы, что наряду с другими объективными и субъективными факторами ускорило крах советской системы. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности развития государственной службы как социального и правового институт. В системе российской государственности законодательно и социально отрегулированная государственная служба считается важным стабилизирующим фактором развития государства и общества.

 

В действующем законодательстве государственная служба Российской Федерации конституируется как профессиональная служебная деятельность. Это никоим образом не противоречит институциональному подходу, а дополняет его. То есть государственную службу следует рассматривать в комплексе всех ее аспектов. Поэтому для регулирования отношений, связанных с организацией государственной службы, должна быть создана система современных юридических и социальных норм, эффективно влияющих на повышение профессионализации управленческого труда.

 

Государственная служба — это, прежде всего, общественное явление, имеющее не только правовую, организационную, но и собственно социальную природу.

 

Тема государственной службы как социального института стала разрабатываться сравнительно недавно усилиями ученых-социологов. Важны в этом плане работы, в которых анализируются особенности государственной службы как социального института. Среди них выделяются труды В.Д. Граждана, Б.В. Лытова, B.C. Нечипоренко, В.М. Соколова. А.И. Турчинова и ряда других ученых

 

В социологии под социальным институтом понимается совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов. В развитом виде социальные институты обычно предъявляют собой системные образования, отличающиеся устойчивой структурой, интегрированностью своих элементов, многообразием, гибкостью, динамичностью функций.

 

В обществе в соответствии с его функциональными качествами действуют самые различные социальные институты — политические, экономические, духовные и т.п. В пределах названной классификации существует и такой институт, как государственная служба имеющий в первую очередь политико-административный характер.

 

В социальном смысле слова понятие «служба» имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряжение человека ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация.

 

Уяснение социальной природы государственной службы является важным условием познания ее сущности и особенностей, определения ее места и роли в системе социальных институтов государства и общества.

 

В силу специфики своего предмета понятие «государственная служба» как социальный институт отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной службе в 1995, 2003 и 2004 гг., где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. В российском законодательстве о государственной службе отсутствует упоминание о ее общественном предназначении. На Западе именно на это акцентируется внимание. Там гражданская служба называется публичной.

 

Впервые на государственном уровне определение государственной службы как социального института прозвучало в 2001 г. в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ. Там было сказано, что государственная служба является комплексным — публичным, социальным, правовым, организационным — институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства1Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации № Пр-1496 от 15 августа 2001 г..

 

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно, и в широком смысле слова под государственной службой как социальным институтом понимается:

 

исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства;

особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;

функция особого социального слоя людей — государственных служащих, которым присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;

срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;

инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;

носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности.

Будучи механизмом государственного управления, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

 

социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества — государственных служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;

социальную ориентацию — ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.п.);

социальную природу, так как представляет собой особую социальную группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;

защита прав и свобод человека и гражданина как главная социально-политическая ценность;

служба чиновников социуму — обществу, которое содержит институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений.

Эти особенности подчеркивают социальный смысл и характер государственной службы в любом демократическом государстве, в том числе и в России.

 

Чем определяется социальный характер государственной службы? Исторический опыт показывает, что он определяется как минимум тремя факторами:

 

сущностью политического строя и политическим режимом в стране;

процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;

профессиональным уровнем развития государственных служащих, их деловыми и нравственными качествами.

1. Тоталитарный политический режим с неизбежностью воспроизводит адекватный характер государственной службы. В таком государстве деятельность государственного аппарата милитаризована жестко формализована, строго централизована и направлена, в конечном счете, против гражданского общества. В обществе с демократическим режимом правления государственная служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюдение прав и свобод, удовлетворение интересов и запросов как гражданина, так и гражданского общества.

 

2. Социальный характер функционирования государственной службы во многом определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных служащих. К таким процедурам следует отнести: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом; демократический стиль управления персоналом государственной службы и т.д.

 

3. Социальный характер государственной службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными, деловыми, нравственными и личностными качествами государственных служащих. К политическим качествам обычно относят патриотизм, обязанность и способность признавать и отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству и обществу, интересам которого подчинена государственная служба. К системе профессиональных качеств чиновников принадлежат такие, как профессионализм и компетентность. Деловые качества обычно подразделяются на организаторские и интеллектуальные. К морально-нравственным качествам относятся честность, преданность, открытость, неподкупность, антикоррупционность и т.д. Личностные качества бывают психофизическими и коммуникативными — это общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, убеждать. Чем выше качественный уровень состава государственных служащих, тем не только профессиональнее, но и «социальнее» сама государственная служба.

 

Учитывая все сказанное, можно определить социальные цели, задачи и функции государственной гражданской службы Российской Федерации как социального института. Есть две стратегические социальные цели государственной службы современной России: построение социального государства и качественная реализация социальной функции государства.

 

Типология социальных задач и функций государственной службы разнообразна.

 

К социальным задачам государственной службы можно отнести: защиту и реализацию интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом; производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.); борьбу с безработицей; разрешение социальных конфликтов в обществе; регулирование социального статуса чиновников; формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой равного доступа граждан к государственной службе.

 

К социальным относятся следующие функции государственной службы:

 

социальной организации;

социальной коммуникации;

социальной информации;

социального регулирования;

контроля;

образовательная и воспитательная.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: высшем — это уровень гражданского общества и государства; среднем — уровень государственной службы как института государства; нижнем — уровень социального статуса государственного служащего, его социального статуса.

 

1. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое должно проводить современную государственную социальную политику — заботиться о трудовом устройстве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п. В целом должна быть демократичная и гуманная социальная политика государства, проводимая в жизнь структурами государственной гражданской и муниципальной службы.

 

Поэтому реализация социальных функций государства является приоритетной задачей государственной гражданской службы в ходе разработки проектов и реализации решений по вопросам: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; усиления социальной защищенности населения; безработицы; системы образования и здравоохранения; пенсионного обеспечения; поддержки малоимущих слоев населения; борьбы с преступностью; предотвращения социальных и национальных конфликтов. Все это должно приводить к снижению социальной напряженности в обществе, повышению уровня жизни людей, к стабильности общественной и государственной систем.

 

Жизнь свидетельствует, что пока эти вопросы не стали приоритетными в содержании государственной гражданской службы России. Большинство граждан не удовлетворены качеством социальной поддержки государства обеспечения порядка и личной безопасности, жилищно-коммунального обеспечения. Более трети граждан отмечают низкое качество образовательных и медицинских услуг государства.

 

2. На уровне государственной службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей — чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности. По официальным данным, сейчас насчитывается около 900 тыс. гражданских служащих.

 

3. На уровне статуса государственных служащих социальность характера состоит в том, что государственные служащие имеют свои статусные особенности — запреты и привилегии. Это прежде всего наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, служебной дисциплины и юридической ответственности, профессионализма компетентности и образованности, доступ к информации, к государственным ресурсам и т.д.

 

У государственных служащих имеются корпоративные интересы, которые требуют удовлетворения со стороны государства. Это потребности в стабильности своего положения, в признании общественной значимости их труда, создании системы социальной защиты государственных служащих и членов их семей. Когда государство об этом забывает, чиновники удовлетворяют такого рода интересы за счет граждан и хозяйствующих субъектов, прибегая к коррупции. Поэтому в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. предусмотрены основные и дополнительные государственные гарантии гражданским служащим (гл. 11, ст. 52 и 53). Но проблема преодоления коррупционности государственной службы остается одной из самых актуальных.

 

Государственная служба содержится за счет налогоплательщиков. В связи с этим граждане вправе предъявлять к государственной службе и чиновникам высокие требования. Но многие гражданские государственные служащие считают, что они служат не обществу, а только государству, и более того — только своему руководителю. Проводимые социологические опросы подтверждают этот факт. На вопрос о том, чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей, лишь 13,8% респондентов из числа государственных служащих ответили, что руководствуются интересами общества.

Итак, государственная служба как социальный институт, проявляя себя на трех социальных уровнях, является важной гранью системы государственной службы, недооценивать которую нельзя.

 

Вместе с тем на сегодняшний день состояние государственной службы Российской Федерации как социального института характеризуется значительным количеством нерешенных проблем и противоречий, обусловленных становлением и развитием новой российской государственности.

 

В числе таких проблем:

 

1) неэффективность государственной кадровой политики в государственной службе (высокая текучесть кадров, недемократичные, авторитарные формы подбора и расстановки кадров, частые структурные изменения, нестабильность государственной службы);

2) недостаточный уровень профессионализма и компетентности гражданских служащих, несовершенная система их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки, особенно в сфере правовых и социальных знаний и навыков;

3) непрозрачность, закрытость государственной службы для гражданского общества и самих государственных служащих;

4) отсутствие законодательно утвержденного федерального органа управления системой государственной службы, который бы занимался в том числе вопросами социальной защищенности государственных служащих;

5) недостаточно высокий социальный статус и престиж государственных гражданских служащих в обществе;

6) высокий уровень коррупции на государственной службе.