Порядок пересмотра и конституционные реформы

Введение

Франция принадлежит к числу государств, внесших особенно весомый вклад в развитие конституционно-правовой теории, и практики. За годы, прошедшие после Великой французской революции, т. е. за 200 с небольшим лет, в стране сменилось четыре республики, две империи, существовали различные переходные режимы и формы правления. За этот период принято около двух десятков различных конституций, конституционных партий и конституционных законов. По образному выражению известного французского государствоведа профессора Марселя Прело, Франция представляет собой настоящую лабораторию по изготовлению кон­ституций, их можно здесь найти буквально на любой вкус.

Глава 1

Конституция 1958г.

Ныне действующая Конституция Франции, оформившая создание Пятой республики, была одобрена подавляющим большинством голосов на референдуме, состоявшемся 28 сентября 1958 г., и вступила в силу 4 октября 1958 г. Принятию этой Конституции предшествовало нарастание глубокого политического кризиса в стране. Установленный в 1946 г. во Франции режим усиленного парламентаризма, известный под названием Четвертой республики, способствовал росту политической нестабильности, "правительственной чехарде" и падению авторитета государственных властей. Серьезный ущерб международным позициям Франции нанесли колониальные войны, особенно в Индокитае, и в Алжире. Именно во французском экспедиционном корпусе в Алжире начался в мае 1958 г. антиреспубликанский мятеж, ко­торый создал реальную угрозу демократическому строю и мог стать источником серьезных конфликтов и столкновений в мет­рополии.

В сложившейся обстановке французский парламент принял решение о передаче власти в руки общенационального лидера, который был бы в состоянии вывести страну из кризиса, подготовить и осуществить конституционную реформу в целях укрепле­ния авторитета власти и возрождения величия Франции. Прези­дент Республики обратился к генералу Шарлю де Голлю, национальному герою периода борьбы за освобождение, своего рода хиризматическому лидеру, который в точение многих лет .оставался не у дел. Генерал дал свое согласие, и 1 июня 1958 г. Наци­ональное собрание Франции большинством в 329 голосов против 224 наделило де Голля чрезвычайными полномочиями в законодательной области. Одновременно был вотирован конституцион­ный закон, определивший рамки осуществляемой конституцион­ной реформы. В законе были сформулированы 5 принципов, которым должно было следовать новое правительство при разработке Проекта конституции. Среди них — выборы как источник власти, а равно разделение властей. К числу конституционных принципов было отнесено также установление парламентской ответственно­сти Правительства и подтверждение независимости судебной вла­сти. В качестве отдельного принципа было сформулировано тре­бование уважения основных свобод. Наличие этого конституцион­ного закона и закрепленных в нем пяти принципов предопределили особенности и характер проекта конституции, выработанной и представленного на референдум. В частности, результатом стал определенный компромисс между концепциями сильной личной власти и парламентского контроля за деятельностью правитель­ства. История разработки и принятия Конституции 1958 г. во многом объясняет, почему во Франции утвердилась такая своеобраз­ная форма правления, как смешанная республика, сочетающая в .себе элементы президентской и парламентской.

Конституция 1958 г. в ее первоначальной редакции состояла из краткой преамбулы и 92 статей, сведенных в 15 разделов. Вме­сте с тем в преамбуле торжественно заявлялось о приверженно­сти французского народа правам человека и принципам нацио­нального суверенитета в том виде, как они были определены в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и дополнены и расширены в Преамбуле к Конституции 1946 г. Эта отсылка была в последующем истолкована как признание Декларации и Преам­булы 1946 г. в качестве действующего французского права и ис­точника конституционного права страны. Таким образом, струк­турно французская Конституция оказалась как бы состоящей из трех законодательных текстов: из основного закона, вотированно­го на референдуме 28 сентября 1958 г., Декларации 1789 г. и Пре­амбулы к Конституции 1946г.

В течение довольно длительного срока вопрос о юридичес­кой силе Декларации и Преамбулы оставался спорным. Однако начиная с 1970 г. Конституционный совет, являющийся во Фран­ции органом конституционного контроля, признал за Деклараци­ей и Преамбулой ту же юридическую силу, что и за постановле­ниями текста 1958 г., сформулированными в виде статей основно­го закона. Более того, из ряда решений, принятых высшими судебными органами Франции, вытекает, что в этих документах сформулированы основополагающие принципы, обязательные для всех государственных органов страны. Декларация 17,89 г. и Перамбула 1946 г. содержат положения, преимущественно относящи­еся к правам и свободам человека, утверждению принципов национального суверенитета, признанию народа в качестве единствен­ного источника власти.

Конституция подтверждает верховенство основных прав и свобод, признавая за ними значение общих принципов права. Широкие полномочия единоличного главы государства в значи­тельной мере уравновешиваются наличием института парламент­ской ответственности Правительства.

Принцип "правления народа, Через народ и для народа" ос­тается основным принципом Французской Республики.

Конституция 1858 г. закрепляет республиканскую форму прав­ления во Франции, причем особо отоваривает, что данная форма правления не может быть предметов пересмотра. Основной закон подтверждает приверженность Франции принципам правового, светского и социального государства, что находит свое отраже­ние как в постановлениях Конституции так и в текущем законо­дательстве.

Специфика Конституции заключается прежде всего в том, что она подтверждает доминирующее положение исполнительной власти в общей системе государственных властей. Конституция 1958 г: вводит такие новые и сравнительно редко встречающиеся в развитых странах нормы, которые устанавливают определен­ные рамки законодательной деятельности Парламента и даже подчиняют ее в известной мере контролю со стороны исполни­тельной власти. Именно эти нормы и дали основание говорить том, что, в Конституции 1958 г. прослеживаются определенные авторитарные тенденции.

Конституция 1958 г. наделила весьма значительными, в том числе самостоятельными, полномочиями главу французского государства. Это обстоятельство послужило основанием для утверждений об установлении в стране режима личной власти. Однако Практика функционирования конституционного механизма во Франции показала, что в целом она строится на принципах пра­вового государства в условиях достаточно реального контроля за исполнительной властью со стороны представительных учрежде­ний, а следовательно, нет оснований характеризовать эту Консти­туцию как антидемократическую или авторитарную.

Порядок пересмотра и конституционные реформы

Французская Конституция принадлежит к числу так называ­емых жестких конституций, т.е. для осуществления конституци­онных реформ установлен особый усложненный порядок. Согласно действующей Конституции, предусмотрены две различные про­цедуры внесения изменений в текст основного закона. Первая пре­дусматривает вотирование конституционного закона посредством референдума, вторая — возможность принятия поправок на основе решения специально созываемого Конституционного конгресса.

Субъектами права конституционного пересмотра являются;

Президент Республики, действующий по предложению Премьер-министра, а равно члены Парламента. Законопроект, внесенный Президентом, или предложение закона, внесенное членами Пар­ламента, должны быть вотированы большинством голосов каждой из палат Парламента. После этого одобренный в Парламенте акт передается на референдум и становится конституционным зако­ном, если он получит поддержку абсолютного большинства изби­рателей, участвующих в голосовании.

В то же время Президент вправе прибегнуть и к другой про­цедуре: он может Созвать совместное заседание палат Парламен­та в качестве Конституционного конгресса и передать решение вопроса о конституционном пересмотре на его усмотрение. В этом случае, для того, чтобы проект или предложение были одобрены, необходимо, чтобы, за него проголосовало квалифицированное большинство парламентариев, составляющее 3/3 от общего чис­ла поданных голосов.

Практика конституционно-правового развития Франции под­тверждает, что в зависимости от конкретных обстоятельств, от общеполитической ситуации, складывавшейся в стране, исполь­зовались различные процедуры пересмотра, предусмотренные основным законом. Специфика ситуации, складывающейся в этой области, состоит в возникновении своеобразного института отложенного  пересмотра. Суть его состоит в том, что проект или пред­ложение закона о пересмотре Конституции могут быть одобрены большинством каждой из палат Парламента, что является необ­ходимым условием для применения последующей процедуры пе­ресмотра. Однако это не обязывает Президента Республики при­бегнуть к последующей процедуре. В результате целый ряд про­ектов конституционного пересмотра прошли стадию одобрения в палатах (в их числе, например, такой важный, как изменение срока полномочий Президента Республики), но не были в после­дующем представлены на одобрение ни на референдум, ни в Кон­гресс. Соответственно, возникают отложенные решения, причем никакого срока давности в этом случае не устанавливается.

За годы существования Пятой республики основной закон го­сударства не раз подвергался конституционному пересмотру. Пер­вые поправки были внесены в Конституцию Французской Респуб­лики в 1960 г. Речь шла об изменении постановлений, определяв­ших характер и структуру так называемого "франко-африканского сообщества". Образованное с созданием Пятой республики сооб­щество должно было объединить вокруг Франции-метрополии ее бывшие заморские владения, входившие ранее во Французский союз и получившие статус государств — членов сообщества. Пер­воначальная редакция Конституции 1958 г. устанавливала несов­местимость пребывания в сообществе со статусом независимого суверенного государства. По справедливому замечанию француз­ского конституционалиста профессора Франсуа Люшера, един­ственным государством, не имевшим права юридически входить в состав сообщества, оказалась сама Франция. Но ревизия была обус­ловлена другими причинами. В 1960 г. большинство бывших фран­цузских колоний в Африке провозгласили себя суверенными госу­дарствами. Франция вынуждена была признать независимость, этих государств и, соответственно, внести во французскую Конститу­цию поправки, которые изменяли положения, относившиеся к структуре сообщества. В последующем раздел XIII Конституции

"О Сообществе" был отменен Конституционным законом от 4 августа 1995 г.

Весьма значимые для государственного строя страны изме­нения были внесены во французскую Конституцию в 1962 г. Они касались порядка выборов Президента Республики. Первоначаль­но Конституция 1958 г. предусматривала, что Президент Респуб­лики будет избираться коллегией выборщиков. Эта коллегия фор­мировалась на основе довольно сложной процедуры и включала в себя парламентариев, членов генеральных советов департаментов и представителей от муниципальных советов коммун. Практичес­ки в коллегии численно преобладали представители мелких, глав­ным образом сельских, коммун. Данная процедура была примене­на на первых президентских выборах, проходивших в 1958 г., и пост главы государства занял Ш. де Голль. Он же предложил в 1962 г. внести в Конституцию поправку, согласно которой система косвенных выборов избрания Президента заменялась прямым все­общим голосованием. Предложенная поправка вызвала решительное возражение со стороны представителей почти всех политических партий, кро­ме голлистской, созданной в целях поддержки политического курса главы государства. Главный довод противников конституционной реформы заключался в том, что предложенная поправка умолит значение национального Парламента и усилит роль и влияние единоличного главы государства. Обосновывалось это тем/ что в случае реформы депутатам Парламента, избиравшимся по ок­ругам, будет противостоять единоличный Президент, получаю­щий отныне свои полномочия непосредственно от всего населе­ния страны.

Возник острый политический кризис. Депутаты Национально­го собрания подавляющим большинством голосов одобрили резо­люцию порицания Правительству, которая явно была направлена против Президента. В ответ на это решение нижней палаты Пар­ламента Президент распустил Национальное собрание, назначил досрочные выборы и воспользовался сложившейся ситуацией, чтобы вынести на референдум предложенный им проект, вопреки требованиям конституционной процедуры. Формальным основани­ем для проведения референдума явилась ст. 11 Конституции, пре­дусматривающая, в частности, возможность реформы системы государственной власти. И хотя, по мнению большинства специа­листов в области конституционного права, подобное решение было неправомерным, воспротивиться ему распущенный Парламент был не в состоянии. Референдум был проведен, и проект реформы был одобрен большинством голосов избирателей. Начиная с выборов 1965 г. Президент стал избираться прямым всеобщим голосованием.

Последующие конституционные пересмотры касались менее важных, хотя и существенных вопросов конституционно-правового развития Французской Республики. Так, путем конституционных поправок были изменены даты и сроки парламентских сессий. Изме­нен круг Субъектов, пользующихся правом обращения с запросом в орган конституционного контроля, несколько изменен порядок замещения поста Президента Республики в случае досрочной ва­кансии. Четырежды изменения в Конституцию вносились в 90-е гг.

Пожалуй, один из наиболее значительных конституционных пересмотров был осуществлен в связи с введением в действие Мастрихтского договора о создании Европейского Союза. Орган конституционного контроля, куда был направлен запрос Президента Республики, констатировал невозможность ратификации без внесения изменений во французскую Конституцию в силу несов­местимости теиста Мастрихтского договора и основного закона Республики. Ситуацию урегулировали путем внесения изменений Я Конституцию, использовав для этого процедуру Конгресса.

Однако, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и принимая во внимание некоторые события за пределами Франции, президент Республики, несмотря на положительное заключение Конгресса | принял решение о вынесении проекта Договора о создании Европейского Союза на референдум, используя постанов­ление ст. 11 Конституции. В результате всеобщего голосования, прошедшего 20 сентября 1992 г., Договор был одобрен незначи­тельным большинством голосов (5Д,05%). Соответственно в Кон­ституции Франции появился новый раздел XIV, посвященный Европейским Сообществам и Союзу. Центральное положение это­го раздела гласит, что "Республика, участвуя в Европейских Со­обществах и Европейском Союзе, образованным государствами на основе добровольного выбора ив силу договоров, которые их уч­реждают, осуществляет определенные принадлежащие им пол­номочия совместно". Показательно, что в отличие от ФРГ, где также имел место пересмотр основного закона в связи с вхожде­нием в Европейский Союз/в соответствии с которым эта страна предусматривает возможность передачи Союзу части суверенитет та на основе закона, во Франции была принята иная формула:

здесь речь идет не о передаче Части Суверенитета, а лишь о со­вместной компетенции.

 Осуществленные за годы существования Пятой республики конституционные пересмотры внесли определенные изменения и в структуру государственных органов, и в порядок их функциони­рования, и даже в определенной степени в международно-право­вой статус Французской Республики. Однако основные принципы демократии, построения и функционирования системы, государ­ственных институтов не претерпели радикальных изменений- Речь идет, скорее, о том, что в условиях Пятой республики намети­лась тенденция к некоторому повышению роли Парламента и ав­торитета Правительства как коллегиального органа.