Устав муниципального образования

Действующим законодательством определено, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его принятие недопустимо совершение большинства правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования[5][5].

Так, на практике возник такой спор:

В соответствии с чч.1 и 2 ст.26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае" население муниципального образования избирает главу муниципального образования - должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования; глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном законом Приморского края.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании этих положений краевого Закона недействительными как противоречащих федеральному законодательству и нарушающих право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Приморский краевой суд требования прокурора удовлетворил.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оснований к отмене решения суда не усмотрела.

В соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации).

При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению общих принципов организации местного самоуправления и системы его органов.

Статьей 130 Конституции Российской Федерации гарантировано самостоятельное решение населением вопросов местного значения, к числу которых относится и введение должности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.

В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно ст.16 упомянутого Закона уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

Части 1 и 2 ст.26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае", противоречащие ст.ст.14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушающие право населения муниципальных образований Приморского края самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, обоснованно признаны судом недействительными.

Ссылка Думы Приморского края на то, что выборы главы местного самоуправления одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления предусмотрены в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", необоснованна, так как в соответствии со ст.1 этого Федерального закона сфера его применения является ограниченной: он применяется лишь при невозможности формирования выборных органов местного самоуправления на основе регионального законодательства. В Приморском крае имеется нормативно-правовая база, необходимая для проведения выборов представительных органов местного самоуправления, в связи с чем нормы упомянутого Федерального закона при организации и проведении выборов органов местного самоуправления Приморского края применены быть не могут.