Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования

Законодательно обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется Федеральным законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Закон оставляет на усмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местного самоуправления будут сформированы. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.

Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. На долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организации выборов.

Признание факта создания невыборных органов местного самоуправления по усмотрению самих муниципальных образований, ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности.

На уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. В то же время, принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

Закон закрепляет наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

Предоставление права определять наименование органов местного самоуправления одновременно и муниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Однако такой орган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного права.

Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органов определяются как общие для всех органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне).

Органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

Недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов. Также неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ.

Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Соответственно той же статье 12 Конституции РФ субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям.

Статья 16 Закона предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Устав должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно введение такой должности Закон закрепляет за самим муниципальным образованием.

Само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. В большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации.

Правовой статус главы муниципального образования – сложный и во много еще не решенный вопрос. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? В каких отношениях находится глава с другими органами местного самоуправления? Много споров и трактовок вызывает это определение.

Часто муниципальные образования идут по пути наименьшего сопротивления: глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов)[6][6].

Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности.

Пункт 5 ст.16 Закона посвящен принципу подотчетности выборных должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу. По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно иметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность должностных лиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лиц населению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого он заслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными им органами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленные на улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах и нуждах жителей городов и сел.

В лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах глав администрации перед населением через местную газету и другие средства массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано.

В отдельных уставах, провозглашающих принцип подотчетности выборных лиц непосредственно избирателям, осуществление его сводится к публикации данных о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использовании природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка и т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно для обеспечения гласности деятельности муниципальных органов, осведомленности населения о делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствием которого всегда должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет.