Тема 4. Формы работы органов местного управления

1. Коллегиальность и единоначалие как организационные формы работы органов местного управления.

2. Правовые формы работы органов местного управления.

1. Коллегиальность и единоначалие являются противоположными организационными формами работы районного исполкома, характеризующими порядок выработки управленческих решений, процесс их принятия. По мнению исследователей, преимуществом коллегиальности является «возможность найти в процессе коллегиального обсуждения правильное, зрелое решение каждого сложного вопроса на основе мнения большинства» . В то же время, слабой стороной указанной формы является относительная медленность принятия решений, практического разрешения множества актуальных вопросов, требующих безотлагательного разрешения, а также «относительная слабость персональной ответственности за качество решения и его исполнение». В противовес коллегиальности, единоначалие лишено этих недостатков. Но с другой стороны, посредством этой организационной формы выработка правильного решения сложных управленческих вопросов может быть затруднительной. Следовательно, для того, чтобы использовать в управлении сильные стороны коллегиальности и единоначалия и совместить правильное решение сложных вопросов с быстротой их принятия, исполнения и личной ответственностью, необходимо найти оптимальный баланс сочетания обеих организационных форм в работе районного исполкома .

В ч. 1 ст. 122 Конституции, а также в п. 2 ст. 39 Закона о местном управлении и самоуправлении закреплено правило о приоритете коллегиальности в работе районного исполкома, реализуемой при проведении заседаний. В законодательстве устанавливается периодичность проведения заседаний, определяются условия их правомочности. Непосредственное отражение указанные вопросы находят в регламентах районных исполкомов.

В большинстве районных исполкомов периодичность проведения заседаний устанавливается не менее одного раза в месяц в соответствии с требованиями законодательства. В отдельных исполкомах заседания проводятся чаще – два раза в месяц .

По общей сложившейся практике проведению каждого заседания предшествует трудоемкая организационная работа, которая в теоретическом отношении может быть представлена рядом стадий: планирование работы районного исполкома, определение ответственных лиц за подготовку проектов решений по подлежащим рассмотрению вопросам, подготовка проектов решений, их визирование, согласование с заинтересованными структурами и организациями, составление повестки дня, приглашение большого числа лиц по списку, согласованному с председателем.

Районные исполкомы самостоятельно определяют круг лиц, имеющих право участвовать в заседаниях помимо членов исполкома, к которым относят председателя и депутатов районного Совета депутатов, прокурора района, начальника инспекции Министерства по налогам и сборам, начальника отдела статистики, руководителей структурных подразделений райисполкома . В ряде исполкомов таким лицам предоставляется право совещательного голоса. Все остальные лица могут присутствовать на заседаниях только с разрешения председателя.

В соответствии с действующим законодательством с правом совещательного голоса в работе исполкома принимают участие депутаты Палаты представителей Национального собрания, члены Совета Республики Национального собрания. Представляется, что аналогичным правом должны обладать депутаты районного Совета депутатов, поскольку Закон о статусе депутата местного Совета депутатов подобным правом депутатов местных Советов не наделяет.

Опросный порядок принятия решений.

Законодательством закреплено правило об исключительности применения опросного порядка принятия решений по отдельным, не терпящим отлагательства, вопросам с письменного согласия председателя. Значит, он должен применяться в редких случаях, когда возникает необходимость в реагировании на изменение ситуации в кратчайшие сроки, не дожидаясь проведения очередного заседания. В регламентах некоторых районных исполкомов прямо указывается, что решения в опросном порядке принимаются в исключительных случаях. Однако в настоящее время опросный порядок получил широкое распространение. По подсчетам, большая часть решений принимается подобным образом. Применялся он в работе исполкомов и ранее, хотя не был предусмотрен предыдущим законодательством.

Деятельность районных исполкомов невозможно представить без единоначалия, которое дополняет коллегиальность, способствует лучшей работе районного исполкома и придает ей оперативность.

Единоначалие проявляется, в первую очередь, в ежедневной работе председателя районного исполкома. Однако многообразие решаемых им вопросов и большой объем работы вызывает объективную необходимость распределения обязанностей и определения круга вопросов по руководству подчиненными организациями, различными участками работы, связанными с обеспечением работы курируемых отраслей, координацией и организацией работы создаваемых комиссий между председателем районного исполкома, его заместителями и управляющим делами.

Совещания. Занимают одно из центральных мест в деятельности районных исполкомов и согласно регламентам проводятся не реже, чем заседания: еженедельно или чаще при необходимости. Для участия в них приглашаются не только члены районного исполкома, но и руководители его структурных подразделений, председатели исполкомов первичного уровня, руководители территориальных органов министерств и государственных комитетов, сельскохозяйственных организаций, жилищных, коммунальных служб. В ходе проведения совещаний обсуждается большое количество насущных вопросов, отнесенных к компетенции районного исполкома, требующих принятия скорейших мер реагирования, происходит информирование исполкома о состоянии дел в районе, координируются действия различных районных организаций. По итогам принимаются решения единолично председателем исполкома, его заместителями, управляющим делами.

2. Управленческая деятельность районного исполкома находит свое внешнее выражение в издании актов управления. Действующее законодательство предусматривает только два вида управленческих актов – решений, принимаемых коллегиально на заседаниях районного исполкома или в опросном порядке, и распоряжений, издаваемых председателем районного исполкома единоначально. Указанные виды актов являются основными правовыми формами работы районного исполкома.

В Законе о местном управлении и самоуправлении не оговаривается, какими могут быть решения районных исполкомов по юридической силе. Этот вопрос разрешается в Законе о нормативных правовых актах, согласно которому решения могут иметь нормативный и ненормативный характер [376, ч. 18 ст. 2, ч. 9 ст. 3].

Распоряжения председателя районного исполкома предназначены для оперативного решения вопросов, не требующих коллегиального рассмотрения и принятия нормативных правовых актов [110, п. 1 ст. 53]. Следовательно, они должны быть индивидуальными актами. Подавляющее большинство издаваемых распоряжений таковыми и являются. Однако на практике встречаются распоряжения нормативного характера [261, 373‑374]. Это объясняется характером компетенции председателя районного исполкома и предоставленным ему правом утверждать структуру и штаты районного исполкома, создавать постоянные и временные комиссии и определять их полномочия, делегировать полномочия другим членам исполкома. Распоряжения по указанным вопросам являются нормативными правовыми актами, изданными в полном соответствии со ст. 47 Закона о местном управлении и самоуправлении. Они соответствуют признакам и критериям отнесения актов к локальным нормативным правовым, установленным действующим законодательством. В то же время, подобные распоряжения не соответствуют Закону о нормативных правовых актах, в ст. 2 которого дан четкий перечень видов нормативных правовых актов, среди которых отсутствуют распоряжения председателя районного исполкома.

Помимо решений и распоряжений, в районном исполкоме издаются иные управленческие акты. В регламенты многих районных исполкомов включается норма, допускающая решения по отдельным вопросам оформлять протоколами совещаний (поручений) у председателя райисполкома и его заместителей, а также в виде их указаний и поручений, которые являются обязательными для исполнения указанными в этих документах должностными лицами, структурными подразделениями, организациями. В результате в районных исполкомах решения, принимаемые в ходе проведения совещаний, оформляются в форме протоколов поручений, совещаний .