Механизмы совершенствования органов местной власти на примере других стран и областей

Самоуправление в административно-территориальных единицах осуществляется через советы, избираемые населением на четыре года. В целом в системе местного управления, непосредственно занимающейся вопросами образования, социальных услуг, общественной безопасности, жилья, транспорта и т.д., работает около 2 млн человек, в том числе 40% – в области образования. Центральные министерства и ведомства в значительной мере контролируют местные органы, прежде всего в финансовой сфере (85% их финансовых ресурсов поступают в централизованном порядке).

Руководители и служащие местных органов власти должны руководствоваться в своей деятельности Национальным кодексом поведения в местном управлении. В 1997 г. Комиссия по стандартам в общественной жизни рекомендовала каждому органу местной власти разработать свой кодекс поведения, взяв за основу Национальный кодекс. Особое внимание обращено на профессиональные кодексы поведения для местных руководителей, где определены минимальные стандарты в вопросах предоставления информации, отношений с подрядчиками и спонсорами, политической нейтральности и др.

В 1998 г. правительство опубликовало ряд документов по модернизации местного управления, направленных на развитие демократии и повышение эффективности работы. Одновременно оно одобрило концепцию “Лучшие ценности” (Best value), которая включает новые принципы, положенные в основу деятельности местных органов власти, ответственных за обеспечение качественных услуг для населения.

Усилия по совершенствованию местного управления предпринимаются по многим каналам, но главное внимание уделяется следующим вопросам:

• внедрению различных моделей управления качеством в работу местных организаций;

• развитию национальной информационной сети по качеству, в которую входят 25 местных сетей, состоящих из представителей всех групп общественного сектора;

• использованию возможностей Интернета для распространения прогрессивной практики местных организаций и поддержки инновационных идей;

• реализации проекта по сравнению показателей работы с лучшими организациями (benchmarking project) и изучению современного опыта.

Среди моделей повышения качества деятельности местных органов власти (схем качества – quality schemes) наибольшее распространение получили:

• модель “Превосходство в работе” (Excellence Model), основанная на взаимосвязи возможностей организации и результатов ее деятельности при постоянной ориентации на стратегические ценности, что позволяет повысить эффективность работы;

• “Знак Хартии” (Charter Mark) – система награждения учреждений общественного сектора в целях стимулирования повышения качества их услуг на основе самооценки и независимого аудита;

• “Инвестиции в персонал” (Investors in People) – национальные стандарты и методики, направленные на повышение эффективности вложения средств в обучение и развитие персонала;

• модель ISO-9000 – методы, позволяющие обеспечить эффективность рабочих процессов и документооборота на основе управления качеством;

• “Программа совершенствования местного управления” – процесс оценки слабых и сильных сторон в работе его органов на основе изучения группой специалистов.

Самым общим механизмом является модель “Превосходство в работе”. Другие схемы относятся к отдельным областям деятельности. Взаимоотношения между этими моделями показаны на рис. 1.

В 1999 г. создана специальная группа, которая должна обобщить практику применения данных моделей в различных структурах и довести результаты до сведения правительства. Основная задача – изменить подход органов местного управления к оценке своей деятельности и сосредоточить их внимание на осознании и развитии новых ценностей в работе: ориентация на потребителей и конечные результаты; постоянное совершенствование своей деятельности и осуществление инноваций; вовлечение персонала в принятие решений; управление процессами на основе анализа информации; стратегическое видение; развитие партнерства как между внутренними подразделениями, так и с внешними организациями; долгосрочное планирование; коллективная ответственность за результаты работы, учет фактора времени.

Рассмотрим более детально используемые модели качества.

n Модель “Превосходство в работе” разработана Европейским фондом по вопросам качества управления. Она создавалась на эмпирической основе в течение 10 лет. Выделяются девять элементов (критериев), позволяющих всесторонне оценивать деятельность местных учреждений и успехи по внедрению новых ценностей. Иными словами, изучается, как действует организация (ее возможности) и что получено в итоге ее работы (результат деятельности). Взаимосвязь основных критериев показана на рис. 2.

Таким образом, для достижения “превосходства в работе” необходимо добиваться результатов как для потребителей, так и для персонала и общества в целом, что возможно через руководство, которое обеспечивает разработку политики и стратегии, управление персоналом, ресурсами и процессами, устанавливает партнерские отношения³.

Применение данной модели для диагностики деятельности местных организаций позволяет выявить их сильные и слабые стороны, определить сферы, требующие улучшения, и разработать соответствующие меры. Кроме того, она дает возможность проводить самооценку, что играет ключевую роль в способности повышения эффективности работы и качества услуг, содействует определению приоритетов и создает основу для сравнения с другими организациями.

В конечном итоге использование модели “Превосходство в работе” помогает местным органам власти добиться реализации концепции “Лучшие ценности”, в частности позволяет усилить взаимосвязь перспектив развития и стратегических целей при оказании общественных услуг; сконцентрировать внимание на потребителях; определить области, требующие улучшения; разработать показатели, характеризующие выполнение поставленных задач, для мониторинга деятельности организации; поощрять инновации и обучение персонала; повысить ответственность за осуществление изменений на основе самооценки.

n Оригинальную модель поощрения за высокое качество работы организаций общественного сектора, связанных с оказанием услуг населению, в том числе органов местного управления, представляет общенациональная премия “Знак Хартии”, утвержденная кабинетом министров в 1992 г. и присуждаемая на конкурсной основе⁴. Для участия в конкурсе нужно заполнить 12-страничную форму по самооценке качества своих услуг (обычно на такую процедуру уходит 25-30 дней).

Чтобы получить эту престижную премию, организациям необходимо пройти три этапа отбора. На первом этапе происходит оценка оказываемых услуг по 10 критериям: четко разработанные стандарты; открытость и полнота информации; консультации и обратная связь с населением; возможность выбора и доступность услуг; полезность услуг и уважение прав граждан; возможность апелляции при недостаточно хорошем качестве услуг; эффективное использование ресурсов; введение инноваций; совместная работа с провайдерами услуг; степень удовлетворенности потребителей.

На втором этапе эксперты проводят на местах проверку правильности представленных материалов. Третий этап включает их рекомендации по совершенствованию услуг и принятие решения о награждении лучших учреждений.

Механизм отбора и награждения премией “Знак Хартии” позволяет участникам конкурса сравнить предоставляемые ими услуги со стандартами работы лучших организаций; получить информацию экспертов об уровне своей работы; добиться общенационального признания и утвердить репутацию; повысить мораль и мотивацию персонала; улучшить показатели работы (как показали исследования, 97% организаций – победителей конкурсов и 79% их участников, не получивших премии, впоследствии принимают практические меры по совершенствованию своей деятельности).

n Модель “Инвестиции в персонал” по своему содержанию представляет национальные стандарты и методики по эффективному вложению средств в обучение и развитие сотрудников для достижения целей организации. Эти стандарты основываются на четырех принципах: обязательства высшего руководства в отношении профессионального развития персонала; систематическое изучение потребностей сотрудников в обучении и развитии и разработка соответствующего рабочего плана; организация обучения и индивидуальное развитие служащих; оценка эффективности инвестиций в персонал организации.

Внедрение этой системы занимает от 6 мес. до двух лет и применимо к организациям разного типа. Выгоды от ее использования получают как организации, так и сами служащие.

Рекомендуется действовать по следующей схеме. Прежде всего необходимо получить требующуюся информацию о стандартах в местных учебных советах, затем провести сравнительный анализ и оценить разрыв между стандартами и реальной ситуацией, разработать план мероприятий по развитию персонала, реализовать его, обеспечить оценку эффективности инвестиций в персонал на основе имеющихся стандартов.

n Модель ISO-9000 помогает совершенствовать процессы в органах местного управления на основе их стандартизации и улучшения документооборота. Она представляет собой международные стандарты качества управленческой системы, которые используют более 270 тыс. организаций в 143 странах, в том числе около 60 тыс. организаций в Великобритании, и позволяет сравнивать их действия с международными стандартами, разрабатывать справочные пособия и методики по повышению качества работы.

На первом этапе осуществляется работа по стандартизации процедур, что отражается в официальных документах, потом даются независимые оценки по сертификации процессов и проводится их сравнение со стандартами. В Великобритании такую оценку осуществляет Служба по аккредитации, которая действует при министерстве по торговле и промышленности. Аккредитация является добровольной, и те, кто ее прошел, могут пользоваться Знаком национальной аккредитации. Это должно показать гражданам, что организация обеспечивает качественные услуги, соответствующие мировым стандартам, что подтверждено независимым органом. Затем проводятся ежегодные аудиторские проверки.

Внедрение модели ISO-9000 занимает 6-9 мес., в течение которых организации должны подготовить три документа: политика в области качества, справочник по стандартам качества, рабочие инструкции по процедурам. Данная система способствует эффективному использованию времени и ресурсов, совершенствованию услуг и повышению степени удовлетворения потребителей, улучшению имиджа организации, большему удовлетворению работой со стороны персонала, повышению открытости процессов в организации. Существенную роль в этой работе играет британский Институт по стандартам.

n “Программа совершенствования местного управления” обычно применяется на начальной стадии работы по реализации концепции “Лучшие ценности”. Ее целью является стимулирование широкой дискуссии о значении этой концепции для органов местной власти в плане определения направлений изменений и установления областей, нуждающихся в совершенствовании.

Программа включает недельное изучение работы организации группой служащих с участием одного внешнего эксперта на добровольной основе. В процессе исследования происходит сравнение показателей работы со стандартами и анализируются причины имеющихся расхождений. Затем разрабатывается план совершенствования работы и осуществляется мониторинг результатов на протяжении двух лет.

Реализация всех представленных моделей требует финансовых затрат, которые в соответствии с проведенными расчетами могут достигать 1 500 ф. ст. и выше.

В заключение отметим, что опыт Великобритании может быть полезен для современной Москвы и России в целом, которая остро нуждается в формировании эффективно действующей системы местной власти.