Понятие референдума и его конституционно-правовая природа

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции Советского Союза были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст.5) [1].

Аналогичное положение содержалось и в ст.5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета Советского Союза.

Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции Советского Союза 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию Советского Союза 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института относим к 1977 г., а не к 1936 г.

Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст.5 Конституции Советского Союза, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции Советского Союза 1977 г. Согласно официальным данным, в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, "приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции Советского Союза 1936 г. в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно".

Единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов непосредственного выражения власти народа является референдум. Известно, что референдум - форма прямой демократии [15. c.22].

Классические примеры прямого волеизъявления находятся уже в глубокой древности. В греческих и римских общинах прямой вотум закона собранием народа был общепризнанным способом законодательства. Ярким примером прямого правления в истории России является Новгородское вече. Вече, фактически, являлось законодательной и судебной властью. Референдум, как форма непосредственной демократии, является далеко не новой формой участия народа в решении важнейших социально-экономических и политических вопросов.

Взаимосвязь демократии с политикой и правом, объективная необходимость законодательного закрепления институтов и принципов демократии очевидны. Известно, что теория демократии имеет весьма многоплановую систему знаний: совокупность концепций, идей, понятий, гипотез, характеризующих ее сложнейшую форму организации и управления политическим и гражданским обществом, ее элементы и закономерности. Референдум входит в число правовых институтов, сравнительно мало изученных отечественной правовой наукой. В специальной литературе имеют место различные определения института референдума. Выдающийся ученый В.Ф. Коток определял референдум как "утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер" [17, с.5].

Определимся с таким понятием, как опрос. Опрос не в коей мере не является референдумом. Когда говорим "опрос", автоматически подразумеваем две стороны, участвующие в данном процессе. Первая сторона - основная, те, кто опрашивает; вторая - те, кого опрашивают. Таким образом, опрос, если в чем-то и похож на институт прямого народовластия, то только по форме, а не по сути. "Опрос - это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними".

Тогда как понятие "всенародное обсуждение" (когда оно проводится в рамках всего государства) и "народное обсуждение" (когда проводится в рамках субъекта Федерации или на местном уровне) - одна из ведущих форм непосредственной демократии, которая была незаслуженно отвергнута при переходе от социализма к современному постсоветскому периоду развития российской федеративной государственности. Правомерность существования в современном российском законодательстве данного института прямого народовластия несомненна, и имеет многочисленные подтверждения в недалеком прошлом нашего государства.

Думается, что институт всенародного (народного) обсуждения должен использоваться как самостоятельно, вне связи с институтом референдума, так и как начальная стадия, предшествующая референдуму. В этом смысле, институт всенародного (народного) обсуждения должен быть неотъемлемой частью, предваряющей референдум, тем более, что существует богатый положительный опыт использования данного института в истории нашего государства.

Несмотря на тесную связь данного института с институтом референдума, отождествлять их неправомерно. Целью всенародного обсуждения является предоставление гражданам возможности высказывать замечания и предложения по вынесенному на обсуждение вопросу (законопроекту), что может способствовать принятию более продуманного и эффективного решения. Целью же референдума является принятие прямым волеизъявлением народа окончательного решения.

Формы прямого народовластия просто необходимо использовать в современных условиях, когда на этапе перехода к новому уровню действительности необходимо постоянно корректировать принимаемые решения волей народа.

А всенародное обсуждение различных проектов, при условии правильной организации механизма учета замечаний и предложений, высказанных народом, позволяет в максимальной степени отразить в принимаемых решениях, законодательных актах волю народа. Это, в свою очередь, дает возможность значительно повысить их роль и эффективность в регулировании общественных отношений.

Такая форма прямого народовластия как институт всенародного обсуждения могла бы использоваться в современных условиях. Причем его использование целесообразно регламентировать законодательно, например, в виде федерального закона, закона субъектов Федерации и местного закона о всенародном (народном) обсуждении законопроектов или вопросов государственной и общественной жизни.

Всенародное обсуждение, предшествующее референдуму как обязательный этап в проведении референдума, могло бы способствовать более полному и всестороннему выявлению воли народа. Хотелось бы отметить, что если референдум не должен проводиться без предварительного обсуждения выносимой на него проблемы, что необходимо оформить законодательно (с обязательной разработкой механизма учета внесенных замечаний и предложений), то само обсуждение может использоваться даже, если за ним не будет проводиться референдум.

Иными словами всенародное обсуждение может проводиться не только как стадия, предшествующая референдуму, но и независимо от референдума - не только с целью выяснения мнения народа по какому-либо вопросу, законопроекту, но и с целью учесть его мнение, выраженное во внесенных предложениях и замечаниях и, наконец, с целью включения граждан в процесс законотворчества.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что одним из основных моментов, характеризующих референдум и отличающих его от других форм непосредственного народовластия, является императивность решения, принятого на референдуме.

Большой юридический словарь определяет референдум Российской Федерации, как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. А референдум - как важнейший институт непосредственной демократии, который представляет собой голосование избирателей по какому-либо вопросу государственной или общественной жизни".

Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" от 1995 г. [2] определяет референдум Российской Федерации как "всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения".