Эволюция системы власти в XIX в.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой чет­верти XVIII â., происходила в течение всего следующего столетия. Оп­ределенно наметилась дальнейшая централизация государственного ап­па­рата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на раз­ветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего сове­щательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в ка­честве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законо­проекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные пра­вовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законо­творческой деятельности было приведение всей правовой системы к еди­нообразию.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою моно­полию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему цен­тральных отраслевых органов государственного управления. После соз­дания новых центральных органов управления окончательно определи­лась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государ­ства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государствен­ные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребо­вала пересмотра системы отраслевых органов государственного управ­ления. В 1802 г. был принят манифест “Об учреждении министерств”, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается “Общее учреждение мини­стерств” — документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосред­ственно подчиненная верховной императорской власти.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гра­ж­данского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали об­разовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведом­ст­венные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сооб­щения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образован­ное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Централь­ной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в сис­теме местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. гу­бер­наторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, над­зор­ными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назна­чению место после губернатора занимал губернский предводитель дво­рянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, по­пе­чительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства воз­глав­лял аппарат уездных чиновников.

1 января 1864 г. было утверждено “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. На них возлагалось: заведование ка­пи­талами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зда­ний и путей сообщения; меры по обеспечению “народного продовольст­вия”, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхо­вание имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышлен­ности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в об­ласти здра­воохранения и образования.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, со­стоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Гу­бернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Пред­седатель уездной управы утверждался в должности губернатором, пред­седатель губернской управы — министром внутренних дел. Нужно отме­тить, что земская реформа не сформировала стройной и централизован­ной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглав­ляющего и координирующего работу всех земств. Суще­ствование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Ре­форма не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений — волостного земства. [6, с.198]

16 июля 1870 г. было утверждено “Городовое положение”, закреп­лявшее систему органов городского общественного управления: город­ское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — город­ской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или минист­ром внутренних дел.

В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим — окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распро­странявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где дей­ствовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преоб­разований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполни­тельной, ад­министративной. В законе отмечалось, что в судебном процессе “власть обвинительная отделяется от судебной”. Провозглаша­лось ра­венство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды — волостные и мировые — для менее значительных дел; общие суды — окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Се­нат. Действовали также военные и коммерческие суды. [12, с.91]

Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вме­сте с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закреп­ленный в Основных законах Российской империи статус неограничен­ного монарха: “повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. [6, с.208] Высшим совещательным уч­реждением оставался Государственный совет, на который в ходе ре­формы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроек­тов и по кодификационной работе. При Государственном совете образо­вывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об уст­ройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких ко­митетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров.

Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзор­ные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный ор­ган — Совет министров, в который вошли в качестве членов председа­тели Государственного совета и Комитета министров, министры, главно­управляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые гу­бернии и уезды, которые позднее разделились на более мел­кие еди­ницы — во­лости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраинных территориях образова­лось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; “императору России принадлежит верховная самодер­жавная власть”. Эта власть не признавалась неограниченной, а со­вмещалась с парламентаризмом. За­конотворческую деятельность импе­ратор осуществлял совместно с Госу­дарственной думой и Государст­венным советом, которому был придан статус второй палаты парла­мента. По английскому принципу подписи императора скреплялись под­писью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [12, с.120]

Система местного управления также подвергалась определенным из­менениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел откры­вались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные зем­ские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и регио­нальные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии — административно-судебные учреждения по делам о землеуст­ройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организаци­онные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную. [6, с.238]

В Российской Империи к 1917 г. существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государст­венных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Выс­шим административным органом губерний был назначенный императо­ром губернатор, управляющий губернией с помощью губернского прав­ления. В уездах административная власть принадлежала уездному ис­правнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой госу­дарственных органов существовали органы местного са­моуправления: земства и городские думы. В структуру земства вхо­дили земские соб­рания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было. [5, с.76]