Территориальная организация власти в Советское время

Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и террито­рий в единое государство. В основу их организаций был положен тер­рито­риальный принцип управления, имеющий целью приближение органов вла­сти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исто­рически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из тер­риторий, народы которых фактически были лишены возможности формиро­вания самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятель­ные территориальные и государственные образования. Та­ким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной вла­сти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгла­сить федерацию националь­ного типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Феде­рация создавалась путем передачи цен­тральной властью части полномо­чий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъек­тов федерации. [4, с.94]

По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство но­сило федеративный характер, субъектами были национальные респуб­лики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных об­ластей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов ра­бочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Пра­вительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные ко­митеты. В городах и селениях создавались городские и сельские со­веты. Задачей нижестоя­щих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей терри­тории, местным советам предоставлялось право реализации своей компе­тенции. Так же было и с исполнительной вла­стью. Этот принцип осуще­ствления власти получил название “демократического централизма”.

В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об обра­зовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Бе­лоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд со­ветов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съез­дов советов. В период между съездами высшим органом власти был Централь­ный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сес­сиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных ко­миссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выра­зилось в том, что союзная республика становилась частью федератив­ного союза и по­падала в подчинение его органов власти и управле­ния. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, кото­рые не попадали в компетенцию органов власти СССР.

Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения админист­ра­тивных единиц с автономным принципом объединения национальных субъ­ектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различ­ных по правовому статусу образований. Иерархическая система поли­тико-тер­риториального и административно-территориального деления в основ­ном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между феде­ральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы на­родных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) об­разовывали единую систему государственной власти. В основе госу­дар­ственной власти лежал принцип “полновластия Сове­тов”. Высшим ор­га­ном власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Перво­на­чально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа пред­ставителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в по­следние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не име­нуя съезд законодательным органом государ­ственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значи­тельного объема законодательных полномочий в системе федеральных ор­ганов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе — ВЦИК (Всероссийский Исполнительный ко­митет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значитель­ным объемом полномочий: чисто за­конодательные; часть исполнитель­ных, например, утверждение проек­тов перспективных государственных планов, установление части дохо­дов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республи­ках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных рес­публик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.

Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и на­звания государственных структур) находили отражения в новых редак­циях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяй­ственно- управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукруп­нение; чистки;, устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по произ­водственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация — децентрализация, ужесточение регулирования — либерализация и т.п.) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппа­рата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6, с.287]

В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая но­вые системы органов власти и управления. Административно-терри­тори­альное деление республики включало в себя пять краев, девятна­дцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных облас­тей. Старая общинная структура административного устройства террито­рий в ходе районирования (1926-1928 гг.) подверглась силь­ной дефор­мации. Элементы старой системы, губерния — уезд — волость были лик­видированы. На ее месте возникла новая система область (край) — ок­руг — район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено — округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и облас­тей. Соответственно каждая территориальная единица возглав­лялась совет­ским органом. В 1957 г. был принят закон “Об отнесению к веде­нию союзных республик разрешения вопросов областного, крае­вого ад­мини­стративно-территориального устройства”. На основании этого были про­ведены ряд территориальных преобразований: была вос­становлена Че­чено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т.д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совме­стно с руководящими партийными органами. Партий­ные решения фактиче­ски приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена “руководящая и направляю­щая роль” Коммуни­стической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Кон­ституции.

В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался сове­тами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и не­скольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала центра­лизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Осо­бый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судеб­ная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй вы­ступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Выс­шими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с об­щими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т.д. В годы Отечественной войны действо­вала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т.д. Судебная система РСФСР была пре­образована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отне­сении к ведению союзных республик законодательства об устройстве су­дов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”.

Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С фор­мально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже — Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу:

· полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,

· недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок – формирования,

· присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.

Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществ­ление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-госу­дарственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный ре­жим.

Система органов государственной власти СССР строилась в соот­ветст­вии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-полити­ческие образования (в виде автономных республик, автономных облас­тей и автономных округов), существовало как политико-территориаль­ное, так и административно-территориальное деление. Администра­тивно-территориальное деление существовало с целью рациональной организа­ции государственной власти на местах. Она включала еди­ницы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административ­ные районы и приравненные к ним города (более 4100); города район­ного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах вы­делялись го­родские районы (около 600). Наряду с административно-территориаль­ным деле­нием существовало экономическое районирова­ние, — явление более ди­намичное, меняющееся в ходе развития эконо­мики страны. [19, с.99]

В советский период местное самоуправление, действующее до ре­волюции, постепенно перерождается в местное государственное управ­ление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно соз­да­вались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах ме­стного самоуправления” был принят в 1990 г.). Но какие-то формы об­щественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собра­ниях, комитетах, общественных Советах.