Изменения в иммиграционном законодательстве в начале XXI века

Теперь, осмотрев основные тенденции иммиграции в Испанию, ознакомившись с ее основными потоками и проблемами, а также изучив отношение испанского общества к мигрантам, прейдем к рассмотрению действий испанского правительства, по отношению к иммигрантам.

В целом, ее можно свести к нескольким результирующим:

в первую очередь это законодательная регламентация условий и характера трудовой миграции;

во вторых это особенности политики испанского правительства по отношению к беженцам;

Перед подробным изучением этих пунктов, обратимся к теории. Любое государство, нуждающееся в привлечении рабочей силы, не может не регламентировать процессы трудовой миграции. С этой целью оно проводит определенную миграционную политику. Государственная миграционная политика, по сути, представляет собой политику, направленную на регулирование экспорта/импорта рабочей силы из конкретной страны или в нее. Выделяют три направления иммиграционной политики[55]:

политика, базирующаяся на ограничении пребывания иммигрантов в стране;

политика, разрешающая проживание без определенного срока с правом въезда членов семьи;

политика, разрешающая постоянное проживание иммигрантов и предполагающая право на получение гражданства после определенного срока.

Перечень желательных работников варьируется от страны к стране, но обычно они относятся к следующим категориям[56]:

работники, готовые за минимальную плату выполнять тяжелую, вредную и неквалифицированную работу: строительные подсобные, сезонные, вахтенные работники;

специалисты новых и перспективных отраслей - программисты, инженеры, экономисты и т.д.;

представители редких профессий (огранщики алмазов, реставраторы картин, врачи - узкие специалисты);

специалисты с мировым именем (музыканты, артисты, ученые, спортсмены, писатели и др.);

крупные бизнесмены, переносящие свою деятельность в принимающую страну, инвестирующие капитал и создающие новые рабочие места.

Таковы общемировые тенденции, ознакомившись с ними, перейдем к особенностям миграционного законодательства Испании.

Самостоятельного органа исполнительной власти[57], в компетенцию которого входил бы весь комплекс вопросов в миграционной сфере, в Испании не существует. Функции регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы распределены между Министерством внутренних дел, Министерством труда и социальных вопросов и Министерством иностранных дел. Ведущим ведомством, обеспечивающим формирование и реализацию политики Испании в области миграции и координирующим эту работу, является МВД, а в его рамках - Управление по делам иностранцев, находящееся в структурном подчинении Департамента внутренней политики МВД. В его задачу входит организация контроля за миграционными процессами и ситуацией в области миграции, подготовка предложений по совершенствованию законодательства, определение приоритетных направлений миграционной политики. Практическая же работа с иммигрантами (выдача, продление разрешений на проживание, вопросы возвращения нелегальных иммигрантов и др.), развитие системы иммиграционного контроля, предупреждение и пресечение незаконной иммиграции, борьба с организованной преступностью в этой сфере возложена на Главный комиссариат по делам иностранцев (структурно входит в состав Департамента полиции МВД).

К компетенции Минтруда (Департамент миграции) относятся вопросы, связанные с предоставлением и продлением разрешений на трудовую деятельность, формированием политики в области социальной интеграции иностранцев.

Деятельность Министерства иностранных дел (Управление по делам иностранцев, входящее в состав Департамента по юридическим и консульским вопросам) в миграционной сфере сводится в основном к решению комплекса визовых вопросов.

В целях обеспечения надлежащей координации работы органов государственной администрации по регулированию процессов иммиграции в Испании создан Высший совет по иммиграционной политике с участием представителей центральной власти, автономных образований и муниципалитетов.

Перейдем к непосредственному изучению испанского законодательства.

Экономическое развитие Испании, которое повлекло за собой необходимость в привлечении рабочих рук из-за рубежа, в целом, началось в 70-х гг. XX века. Дальнейшее развитее Испанской экономики, вступление ее в ЕС привело к тому, что Испанское правительство стало, вынуждено вплотную заняться формированием национального миграционного законодательства. Первые шаги в этом направлении были сделаны в 1985 году, когда был принят закон "О Свободах и правах иностранцев"[58]. С этого периода иммиграционное законодательство постоянно обновляется и корректируется и ставит своей целью упорядочить пребывание переселенцев в стране. Испанское законодательство этого периода, в целом признает равенство многих прав и свобод легальных мигрантов с коренным населением. Однако в связи с тем, что миграция в Испанию постепенно приобретает массовый характер, что в свою очередь вело к повышению социальной напряженности, испанское правительство постепенно ужесточает свое законодательство по этому вопросу. В первую очередь это касалось нелегальных иммигрантов. Начало этого процесса приходится на начало XXI века.

С 1 февраля 2000 года и Испании вступил в силу "Закон об иностранцах"[59], регулирующий нормы, касающиеся предоставления вида на жительство в этой стране и устройства иммигрантов, их интеграции в социально-экономическую и политическую жизнь страны, а также определяющий их основные права и обязанности. Этот закон заменил предыдущий законодательный акт, принятый, как уже было указано, в 1985 году.

Этот закон делит иностранцев, прибывающих в Испанию, на три категории:

к первой относятся лица, намеревающиеся пробыть в стране менее 90 дней;

ко второй - те, кто собирается жить в Испании временно - от 90 дней до пяти лет. Такая возможность может быть предоставлена тем, кто докажет наличие средств для содержания себя и своей семьи, кто намерен заниматься предпринимательской деятельностью или имеет предложение о работе от какого-либо испанского работодателя. В эту же категорию попадают и так называемые недокументированные (то есть не легализованные) иммигранты, если они проживают в Испании безвыездно не менее двух лет и докажут, что обеспечены материально;

третью категорию составляют иностранцы, которые живут в стране постоянно. Для получения постоянного вида на жительство им необходимо прожить в Испании не менее пяти лет.

Указанным законом, в Испании установлен разрешительный порядок занятости иностранных граждан. В соответствии со ст.33. "Закона об иностранцах" иностранцы старше шестнадцати лет, намеревающиеся заняться трудовой деятельностью, должны получить разрешение административных органов на работу. В случае, если иностранец намерен заниматься трудовой деятельностью самостоятельно или по найму, для выполнения которой требуется специальная квалификация, предоставление разрешения на работу выдается при наличии соответствующего диплома, признаваемого испанской стороной.

Работодатели, которые принимают на работу иностранного работника, обязаны предварительно обратиться за разрешением на использование иностранного работника и получить соответствующее согласие в Министерстве труда и социальных вопросов.

Важно отметить, что разрешение на работу ограничивается сроком до 5 лет, конкретным регионом страны, отраслью экономики или видом трудовой деятельности. При получении разрешения на работу по найму принимается во внимание положение на рынке труда среди местного населения (ст.35 Закона об иностранцах).

Разрешение на работу может возобновляться по истечении срока его действия, если сохраняется или возобновляется трудовое соглашение или предложения на работу, которые являлись основанием для предоставления первичного разрешения, или в случае появления нового предложения на работу в установленных законом рамках. После первого предоставления разрешения на работу оно выдается без каких-либо ограничений по регионам страны, отраслям экономики или видам трудовой деятельности. По истечению пяти лет с момента получения первого разрешения на работу и последующих продлений оно приобретает статус постоянного.

Кроме общих разрешений на работу, в Испанском законодательстве предусмотрены и специальные разрешения. Правом на получение такого разрешения пользуются иностранцы, которые имеют вид на жительство. Срок действия данного разрешения составляет один год, и он может продлеваться при сохранении у иностранца вышеуказанного статуса. (ст.36 Закона об иностранцах).

Для защиты национального рынка труда предусмотрено установление квот на занятость иностранных рабочих. Квоты для иностранных рабочих, не имеющих постоянного вида на жительство в Испании, ежегодно устанавливаются Правительством на основании консультаций с Высшим советом по вопросам иммиграционной политики и с наиболее представительными профсоюзными предпринимательскими организациями с указанием отраслей экономики и видов профессиональной деятельности (ст.37 Закона об иностранцах).

В 2004 году правительство Испании предприняло попытку разрешить проблему нелегальных переселенцев, сделать иммиграцию легальной и упорядоченной. С этой целью, на протяжении нескольких месяцев 2005 года, действовал Закон "О проживающих в Испании без права гражданства"[60], в соответствии с которой нелегальные иммигранты, занимавшиеся трудовой деятельностью в стране не менее шести месяцев, но не имевшие разрешения на проживание здесь, могли такое разрешение получить. Из-за критики оппозиции этот закон был отменен, а законодательство в отношении нелегальных мигрантов вновь ужесточено.

Однако эти меры лишь частично решали проблему нелегальной иммиграции. По действующим в это время испанским законам, после прибытия иммигрантов в Испанию их помещают в специальные центры. Если не будет установлено гражданство или если таковое будет установлено, но между Испанией и данным государством нет соглашения о возвращении, то по истечении 40 дней человека должны выпустить на свободу. Хотя у нелегального иммигранта нет никакого документа, по испанским законам его нельзя ни выслать из страны, ни арестовать, если он не совершил преступления. Юридическая основа для массовой депортации может быть создана только после изменения законов - как в Испании, так и в других странах ЕС, - которые основываются на уважении прав человека. Иными словами, идея массовой депортации входит в противоречие с европейской либеральной традицией.

В 2009 году испанское правительство вновь изменило миграционное законодательство[61]. Причиной тому послужил мировой экономический кризис, который в Испании, привел к серьезным экономическим трудностям и росту безработицы (который самый большой в Евросоюзе). В силу этих причин, испанское правительство начало рассматривать возможность ограничения иммигрантских потоков в страну в целях облегчения задачи трудоустройства собственных граждан. Согласно новым правилам, предельный срок выдворения из страны нелегальных мигрантов увеличиться с 40 до 60 дней, что позволит испанским властям вести эффективную борьбу с нелегальной миграцией. Помимо увеличения срока депортации еще одной мерой, призванной ограничить иммигрантские потоки в страну, станет ограничение права мигрантов перевозить на постоянное место жительство в Испанию членов своих семей.

В соответствии с действующими до 2010 года правилами, располагающий разрешением на работу и проживание в стране мигрант мог перевозить своего супруга, родителей и детей по прошествии года легального пребывания на территории страны. Однако по новым законам, чтобы воссоединиться со своей семьей лицо должно прожить в Испании на протяжении как минимум пяти лет и иметь разрешение на работу, при этом возраст его родителей должен составлять не менее 64 лет.

Перейдем к рассмотрению особенностей политики испанского правительства по отношению к беженцам.

С точки зрения международного права беженцы - это люди, которые покинули свою родину, которые покинули свою родину, опасаясь преследования по расовым, религиозным или национальным мотивам, в связи с политическими убеждениями или из-за принадлежности их к какой-то социальной группе[62]. Как уже было показано выше, число беженцев составляет лишь незначительную часть из общего количества иммигрантов в Испании, однако отношение к ним с точки зрения испанского законодателя весьма важно и показательно.

В первую очередь необходимо отметить, что Испания присоединилась к Женевской конвенции 1951 года "О статусе беженцев"[63]. Конвенция содержит обязательные для всех запреты на отклонение ходатайств и высылку беженцев в те регионы, в которых существует опасность для их жизни и свободы. Кроме того, испанское правительство приняло законодательные акты, в которых права и обязанности беженцев были прописаны более подробно. В целом, большая часть беженцев получают в Испании виды на жительство и разрешения на работу, и продолжают находиться в Испании на законных основаниях, пока в этом не отпадет необходимость.

Таким образом, сформулируем еще одни предварительные выводы нашей работы.

самостоятельного органа исполнительной власти, в компетенцию которого входил бы весь комплекс вопросов в миграционной сфере, в Испании не существует. Функции регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы распределены между Министерством внутренних дел, Министерством труда и социальных вопросов и Министерством иностранных дел. Ведущим ведомством, в этом вопросе, является МВД, а в его рамках - Управление по делам иностранцев;

миграционное законодательство Испании имеет свою историю. Основные ее вехи - это принятие в 1985 году закона "О Свободах и правах иностранцев", замена его в 2000 году законом "Закон об иностранцах", корректировки, введенные в этот закон в 2004 году и реформы миграционного законодательства на рубеже 2009-2010 гг.;

основная тенденция изменений испанского законодательства в отношении иммигрантов - это постепенное ужесточение правил въезда в страну, работы в ней и получения ее гражданства, в силу объективных социально-экономических проблем к которым привело излишне либеральное испанское законодательство, по этому вопросу, действовавшее в конце XX века;

в настоящее время испанские законодатели изыскивают дополнительные средства и возможности для ограничения иммигрантских потоков в страну в целях облегчения задачи трудоустройства собственных граждан. Значимым фактором здесь является борьба с незаконной миграцией;

относительно особенностей испанского законодательства по отношению к такой категории мигрантов, как беженцы, можно заключить, что Испания присоединилась к Женевской конвенции 1951 года "О статусе беженцев", которая содержит обязательные для всех запреты на отклонение ходатайств и высылку беженцев в те регионы, в которых существует опасность для их жизни и свободы. Кроме того, испанское правительство приняло законодательные акты, в которых права и обязанности беженцев были прописаны более подробно. В целом, большая часть беженцев получают в Испании виды на жительство и разрешения на работу, и продолжают находиться в Испании на законных основаниях, пока в этом не отпадет необходимость.