Приватизация в России: основные этапы и итоги

Кардинальное изменение политической ситуации сопровождалось лавинообразным нарастанием экономических проблем. К концу 1991г. сложилось тяжелейшее политико-экономическое положение, которое требовало радикальных незамедлительных преобразований. За 1991г. национальный доход снизился более чем на 11%, валовой внутренний продукт — на 13%, промышленное производство сократилось на 2,8%, сельскохозяйственное — на 4,5%, добыча нефти и угля упала на 11%, производство пищевой продукции — более чем на 10%. Валовой сбор зерна сократился на 24%, а его государственные закупки — на 34%.[7, с.377] Параллельно углублялся бюджетный кризис. Сфера денежного обращения, инфляция все более выходили из-под контроля. Положение усугублялось крушением прежней системы управления экономикой, разрывом хозяйственных связей, в рамках бывшего СССР, деградацией внешнеэкономических отношений, конфликтной внутренней социально-политической ситуацией и т.д. В этих сложнейших условиях российское руководство вынуждено было приступить к осуществлению реформ.

События августа 1991 года только поставили точку в том процессе, который уже давно созрел. Так закончился почти семидесятилетний период существования СССР, причем большая по времени часть его прошла под знаком развития и укрепления командно-административной системы, которая к тому времени себя фактически изжила

Подготовка масштабной приватизации началась с осени 1991 г. Она требовала разработки необходимого комплекса законодательного обеспечения. Первым нормативным актом, долженствовавшим ввести процесс в законные рамки, стал закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый 3 июля 1991 г. Закон определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 закона цели и порядок приватизации должны были быть установлены Государственной программой приватизации, утверждаемой высшим законодательным органом. Механизм обвальной приватизации был запущен.

Важно четко обозначить цели приватизации на разных этапах этого процесса и критерии ее эффективности. Конечная цель приватизации как элемента системных преобразований - это прежде всего:

1. обеспечение стабильности новой системы отношений собственности (что проявляется в формировании устойчивой структуры прав собственности и всей сопутствующей инфраструктуры и механизмов);

2. создание условий (механизмов, институтов) для самовоспроизводства этой системы;

3. повышение экономической эффективности хозяйствования на микро- и макроуровнях.

Из указанных конечных целей со всей очевидностью вытекает и основной критерий эффективности приватизации в ее системном понимании: создание условий для экономической реализации новой системы прав собственности, ориентированной на эффективность микроуровня и системы хозяйства в целом.

Сами реформаторы склонны объяснять новации, по меньшей мере, тремя основными обстоятельствами. Во-первых, откладывание приватизации, ее растягивание во времени было невозможно в условиях сложившегося тотального товарного дефицита. Во-вторых, любое государственное предприятие при нелиберализованных ценах становилось государственным учреждением по административному распределению дефицитных товаров, что в итоге вело к серьезному социальному конфликту. Наконец, реформаторы учитывали уровень и интенсивность спонтанной приватизации.

Приватизация происходила в два этапа. Первый этап (1992— 1994 гг.) получил название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 г., когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. Вскоре, 11 июня, последовало утверждение Государственной программы приватизации. Главными целями приватизации в 1992 году провозглашались:

- формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

- повышение эффективности работы предприятий;

- социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступающих от приватизации;

- содействие процессу стабилизации финансового положения в стране;

- создание конкурентной среды и демонополизация народного хозяйства;

- привлечение иностранных инвестиций;

- создание условий для расширения масштабов разгосударствления. [10, с.4]

Схема процесса включала в себя акционирование государственных промышленных предприятий, акции которых распределялись между их работниками (причем директорат имел право приобретения 5% акций) и государством. Значительная часть граждан, не занятая в производственной сфере, не имела реальной возможности влиять на процесс перераспределения государственной собственности, так как акционирование носило, по сути, закрытый характер, а коллективы предприятий имели абсолютные права в приобретении акций своих предприятий.

Для устранения этого противоречия была проведена широкомасштабная эмиссия ценных бумаг — ваучеров. Указ устанавливал простую схему приватизации. Государственная собственность, оцененная в 1,5 трлн. руб., бесплатно и поровну «распределялась» между 146 млн. граждан страны. Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тыс. руб., а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору: обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций — чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), которых было образовано около 400, или просто продать ваучер.

Ваучеры, оказавшиеся в руках работников акционирующихся предприятий, были направлены на покупку акций, в то время как ваучеры работников бюджетной сферы и неработающих граждан в основном были вложены в многочисленные инвестиционные фонды, где и пропали вместе с исчезновением этих фондов.

Все крупные предприятия с балансовой стоимостью основных фондов свыше 50 млн. руб. (на 1 января 1992 года) или численностью работников свыше 1 000 чел. подлежали обязательному акционированию. Таковых насчитывалось 30169. Из них свыше 70% уже к 1 июля 1994 года оказались преобразованными в АО, а решения о реорганизации в акционерные общества открытого типа приняты в отношении 81% предприятий. [12, с.5]

К моменту окончания массовой приватизации (в 1994 году), по официальным оценкам, доля государственного сектора в создании ВВП составляла всего 38%, а 62% приходилось на негосударственный сектор. В ходе массовой приватизации получил развитие фондовый рынок наряду с другими институтами рыночной инфраструктуры. В результате первого этапа приватизации было создано более 25 тыс. акционерных обществ, которые составили основу корпоративного сектора. Даже к завершению переходного процесса в 1995 году планировалось сохранить в государственной собственности и под прямым государственным управлением примерно 30% основных фондов экономики. Долю акционерных предприятий в основных фондах предполагалось довести до 25%, арендных – до 30%, кооперативных до – 15%. [8, с.50]

Второй этап — денежной приватизации — был утвержден указом президента от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г». На данном этапе намечалось решение двух стратегических задач:

- добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления структурной перестройки последних;

- увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации.

Критерием завершенности, по замыслу реформаторов, являлось возникновение слоя эффективных собственников. Правительство рассчитывало, что среди потенциальных инвесторов примерно 34% будет приходиться на иностранные компании, 25% — на российские банковские инвестиционные структуры, 25% — на население, около 10% — на инвестиционные компании (бывшие чековые фонды). В реальности в ходе денежной приватизации произошло формирование олигархической структуры народного хозяйства, представители которой оказались тесно связаны с коррумпированным слоем высших чиновников. Поэтому на втором этапе резко возросла криминализация сферы хозяйственных отношений. Сложившаяся структура собственности и собственников не может быть названа эффективной, о чем свидетельствовали продолжавшийся кризис, неуклонный, хотя и замедляющий темпы спад производства, отсутствие явных признаков структурной модернизации хозяйства страны, ничтожнейшая доля новых современных наукоемких производств, появившихся за годы реформ.

Реформы оказали существенное воздействие на отраслевую структуру народного хозяйства. Особенно пострадало машиностроение. Уровень производства в нем составил в 1996 г. лишь 19,5% от предкризисного 1989 г., в то время как добывающие отрасли (топливно-энергетические) и в меньшей степени металлургия, ориентированные на внешний рынок, практически не понесли потерь и даже показали рост численности занятых в них работников. Крайне негативно реформы сказались на передовых наукоемких отраслях, прежде всего на атомной энергетике, авиастроении, электронной промышленности, отдельных отраслях ВПК и др., которые, напротив, должны были являться точками роста в процессе модернизации структуры народного хозяйства. Вместе с машиностроением за годы реформ произошло резкое сокращение производства в химической, легкой и пищевой промышленности, испытывавших жесточайшую конкуренцию на потребительском рынке со стороны импортеров.

Несмотря на данные различия в отраслевом развитии, за период с 1992 по 1997 г. объем ВВП снизился на 40%, в том числе промышленного производства — в два раза, а сельскохозяйственного — на 35%. Очевидно, что при сохранении этих тенденций нельзя всерьез говорить о подлинной структурной перестройке национального хозяйства. Напротив, формировавшаяся структура способствовала превращению России в сырьевой придаток развитых стран, обостряла проблему ее экономической и, как следствие, государственной безопасности.

Еще одной тревожной тенденцией стало сокращение реальных доходов населения за период 1992—1997 гг. приблизительно на 43% наряду с углублением социальной и имущественной дифференциации общества, что выражалось в хроническом росте доли населения, живущего за чертой бедности.

Важнейшим итогом первого этапа и в меньшей степени второго стало образование крупного частного и полугосударственного сектора, который, производя около 70% российского ВВП, безусловно, доминирует в экономике РФ и является основой дальнейших рыночных преобразований.

Попытки продать российские госпредприятия продолжались до 1996 г., когда развернулась широкомасштабная акция по реализации Закона о банкротстве. С 1997 г. начались прямые продажи госсобственности с инвестиционных торгов и аукционов.

Таблица №1 - Основные показатели хода приватизации в РФ, 1992-1997 гг

* Официальная дата завершения ваучерной (чековой) приватизации.

** п.6-7 без учета крупнейших и “нестандартных” сделок с пакетами акций.

Источники: база данных Мингосимущества РФ, РФФИ.

Как видно из таблицы №1, наиболее интенсивно “инициативно-добровольная” приватизация (подача заявок) происходила в 1993 г., а для 1994-1997 гг. характерно неуклонное и стабильное снижение темпа вовлечения новых объектов в этот процесс. По данным Мингосимущества РФ, за 1997 г. в частный сектор “перешло” около 3 000 предприятий (в 1995 - 6 000, в 1996 - 5 000). В итоге на 1 января 1998 г. в сектор приватизированных предприятий входили около 127 000 предприятий (против около 124 000 к началу 1997 года).

По существу, уже на первом этапе в стране сложилась принципиально новая структура отношений собственности, не имеющая ничего общего с прежним плановым хозяйством и в целом благоприятствующая дальнейшей рыночной трансформации. Вместе с тем, итоги осуществленной приватизации оказались далеко не однозначными и во многом негативными. Поскольку приватизация во многом носила бесплатный характер, она не сопровождалась формированием реального капитала и его накоплением, без чего невозможен экономический рост и, следовательно, преодоление экономического кризиса.

Таблица №2 - Доходы федерального бюджета от приватизации, 1995-1997 гг.

* В соответствии со скорректированным плановым доходом федерального бюджета на 1995 г. (закон от 27 декабря 1995 г.) доходы от продажи имущества должны были составить 4785,4 млрд. рублей при общем запланированном доходе 4991,8 млрд. рублей. Формально это бюджетное задание было выполнено (и перевыполнено) за счет залоговых аукционов, совокупная доля которых (строки 4 и 5 таблицы) в доходе федерального бюджета от приватизации составила 70,8%.

Источник: данные Госкомстата РФ, ГКИ, РФФИ

По данным таблицы видно, что планируемые поступления в госбюджет не оправдались. При бюджетном задании на 1996 год 12,3 трлн. рублей в казну от приватизации поступило лишь 1532 млрд. руб., при бюджетном задании на 1997 год 6,525 трлн. руб., в том числе 4,179 трлн. руб. от продаж доход составил лишь 18 654 млрд. руб. По имеющимся оценкам, вырученные средства от приватизации составили только 15% ее истинной стоимости. Даже в наиболее успешном в этом отношении 1998 году на поступления от приватизации пришлось лишь 5,1% доходной части федерального бюджета РФ. Вполне закономерно, что приватизация до сих пор не стала и крупным источником пополнения госбюджета. [12]

Однозначного мнения по итогам приватизации нет. Академик РАН, директор Института проблем рынка РАН Н.Петров утверждает, что задача создания эффективного частного собственника как доминирующей фигуры экономики страны решена не была. Это доказывается тем, что мелкий и средний бизнес не получил ни прочной правовой, ни экономической основы для цивилизованного конкурентного развития.

В ближайшие годы нет никаких оснований ожидать нового всплеска массовой приватизации. По мнению экспертов, предполагаемая продажа 8 000–9 000 государственных унитарных предприятий потребует продолжительного времени. Более того, в последние годы явно обнаруживается тенденция к деприватизации. Начиная с 1998 года в собственность государства вернулось 8 тыс. предприятий. В муниципальном секторе этот процесс протекал еще более активно. В собственность муниципалитетов из частного владения «возвратилось» 39 тыс. организаций и предприятий. [11]

Заключение

Директивное планирование осуществлялось следующим образом: предприятия предоставляли в Госплан СССР отчеты об имеющихся ресурсах, Госплан СССР производил увязку всех планов в один на основе требуемого развития хозяйства на 5 лет. Уже скорректированные директивы из центра с нормативами и лимитами направлялись в министерства и ведомства, а оттуда к директорам на местах. В сущности, все функции предприятий сводились к выполнению нормативов, спущенных сверху, и подотчетности о ресурсах, производстве, расходах и доходах. Следствием подобного контроля было отсутствие заинтересованности в повышении производительности труда, неудовлетворяемость спроса, постепенное накопление диспропорций и дисбалансов. Отсутствие в системе резервов приводило к тому, что даже небольшие сбои в отдельных звеньях порождали лавину срывов планов у смежников. В немалой степени умножению ошибок способствовало использование процедур планирования «от достигнутого», принудительное повышение «напряженности плана», что не выполнялось.

Плановая экономика изживала себя: кризисы, низкая производительность труда, отсутствие стимулов у директоров предприятий. Населению требовались конкурентные товары. В совершенствовании нуждался хозяйственный механизм и прежде всего соотношение между централизованным директивным планированием и мерой хозяйственной самостоятельности предприятий, административными и экономическими методами управления.

Собственно говоря, экономическая «перестройка» началась с июня 1987 года, когда был принят Закон о государственном предприятии, по которому руководители и коллективы государственных предприятий расширили свои полномочия. Ход осуществления реформы выявил ее противоречивость, положительные и отрицательные итоги. Предприятия получили право самостоятельно выходить на внешний рынок и осуществлять совместную деятельность с иностранными партнерами, а также распоряжаться своей прибылью: вкладывать ее в производство или повышать зарплату работникам. Однако предоставление трудовым коллективам госпредприятий права выбора директоров и предоставление предприятиям права регулировать заработную плату привело к зависимости директоров от решений трудовых коллективов и повышению зарплаты, не обеспеченной наличием на рынке соответствующего объёма товаров, что неизбежно приводило к их дефициту. Предприятия не прилагали усилий для увеличения эффективности производства, так как в любом случае могли получить денежные средства от государства на покрытие убытков. Правительство боялось их банкротства из-за угрозы безработицы и социальных взрывов. В сфере материального обеспечения большая часть ресурсов распределялась по централизованно определенным лимитам. Применение провозглашенных свободных цен сдерживалось различными инструкциями и постановлениями, а иногда просто объявлялось «спекуляцией». Предоставление самостоятельности предприятиям в условиях прежней плановой системы было явным просчетом в период перестройки.

Некоторое расширение прав госпредприятий в самофинансировании без соответствующего повышения их ответственности способствовало усилению материально-финансовой несбалансированности, расстройству денежного обращения. Все это ускоряло спад производства.

Назревала объективная необходимость приватизации, которая прошла в целом успешно, несмотря на недостаточную продуманность процесса. Она проходила в 2 этапа: ваучерный (1992-1994) и денежный (1995). В итоге в стране сложилась принципиально новая структура отношений собственности - образовался крупный частный и полугосударственный сектор, который производил около 70% российского ВВП. Преобразования привели к расширению прав предпринимателей, к движению в сторону рынка, появлению заинтересованности в результатах своего труда и финансовому оздоровлению. Однако серьезным упущением было то, что приватизация во многом носила бесплатный характер и не сопровождалась формированием реального капитала и его накоплением.