Глава II. Характеристика развития земельного регулирования в Российской Федерации.

1. Регулирование права собственности на землю.

До 1990 г. определяющим в содержании и раз­витии земельного законодательства было суще­ствование института исключительной государственной собственности на землю. Следствием это­го был прямой запрет на совершение сделок с землей. Совершение таковых признавалось юри­дически (в том числе уголовно) наказуемым дея­нием. Например, согласно ст. 136 Земельного ко­декса РСФСР (далее - ЗК РСФСР), принятого 1 июля 1970 г., купля-продажа, залог, завеща­ние, дарение, аренда, самовольный обмен земель­ными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государст­венной собственности на землю, являлись недей­ствительными. Лица, виновные в совершении та­ких сделок, несли уголовную или административ­ную ответственность в порядке, установленном законодательством Союза ССР и РСФСР. Начи­ная с 1990 г. по настоящее время можно выделить три основных этапа становления нормативной правовой базы.

Вопрос о праве собственности земли является главным в развитии земельного рынка земли, который, по идее, должен сформироваться с появлением множества разнообразных собственников земли.

При определении критериев выделения этапов в развитии правовой базы рынка земли учитывались следующие по­ложения:

1) развитие правового регулирования рынка земли подчиняется общим тенденциям развития земель­ного законодательства по правилам соотношения катего­рий особенного и общего;

2) определяющим моментом в развитии правового регулирования рынка земли явилось решение (в законе) вопроса о праве собственности на зем­лю;

3) основными тенденциями в развитии правового ре­гулирования рынка земли стали:

а) переход от закрепления в законодательстве исключительной госу­дарственной собственности на землю к легальному при­знанию множественности форм собственности на землю и их равной защиты;

б) соответственно переход от абсо­лютного юридического запрета сделок с землей к их раз­решению путем постепенного расширения видов разре­шенных сделок, их субъектного состава при одновремен­ном сокращении ограничений правового, в том числе процедурного, характера (например, установление исчер­пывающего перечня оснований отказа к выдаче докумен­тов, удостоверяющих права на землю, и др.).

Первый этап (1990 - сентябрь 1993 гг.). Для этого этапа характерны переход от закрепления в законодательстве исключительной государственной собственности на землю к легальному признанию множественности ее форм и их рав­ной защиты. Одновременно происходит переход от абсолютного запрещения сделок с землей к их разрешению: законодательство предусматрива­ет возможность совершения некоторых сделок, ограничивая их по субъектному признаку (снача­ла только граждане) и устанавливая исчерпываю­щий перечень случаев их совершения. С первым этапом связано также легальное признание зе­мельных участков недвижимым имуществом.

Например, Указом Президента РФ от 27 дека­бря 1991 г. с 1 января 1992 г. гражданам, владе­ющим земельными участками на правах собст­венности, были разрешены их продажа другим гражданам и оформление сделок в местной администрации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получе­нии земли в порядке наследования; при переселе­нии с целью организации крестьянского хозяйст­ва на свободных землях фонда перераспределе­ния; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Иные сделки купли-продажи земельных участков, не предусмотренные законодательством и данным Указом, объявлялись недействительны­ми (п. 12). Указом Президента РФ "О продаже зе­мельных участков гражданам и юридическим ли­цам при приватизации государственных и муници­пальных предприятий" от 25 марта 1992 г. было предоставлено право приобретать в собствен­ность гражданам и юридическим лицам земель­ные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с Основными положениями программы приватиза­ции государственных и муниципальных предпри­ятий в Российской Федерации на 1992 г., и при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий (наряду с арендой этих земельных участков), а также гражданам и их объединениям - земельные участки, предо­ставленные им для предпринимательской дея­тельности (по их желанию).

В 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) РФ были внесены изменения, смысл которых состо­ял в признании множественности форм собствен­ности на землю. Устанавливались следующие формы собственности на землю:

- государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов, Москвы и Санкт-Петербурга);

- муниципальная (района, города);

- частная (юридических лиц и граждан);

- коллективная (общая совместная и об­щая долевая).

Был снят мораторий на продажу земельных участков, принадлежащих физичес­ким и юридическим лицам и используемых для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства.

Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участ­ками" от 23 апреля 1993 г. гражданам при пере­регистрации земельного участка, ранее предо­ставленного им бесплатно в пользование, не только оформлялось право собственности в отно­шении участка или его части в пределах действу­ющих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, но и было предоставлено право выкупить по своему желанию остальную часть участка в собствен­ность.

В целом, по официальным оценкам, законо­дательство этого этапа (его также можно оха­рактеризовать как законодательство первого эта­па земельной реформы), а именно:

- Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г.;

- Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г.;

- Закон РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.;

- Земель­ный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.;

- а также ряд указов Президента РФ и постановлений Пра­вительства РФ.

Они в основном решило проблему приватизации земли, хотя и с ограниченными правами по распоряжению земельными участка­ми и земельными долями.

Второй этап (октябрь 1993-1996 гг.). Отличи­тельной чертой этого этапа стали объявление зе­мельных участков недвижимым имуществом и разрешение всех основных видов сделок с землей. Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной рефор­мы в России" от 27 октября 1993 г. земельные участки и все, что прочно с ними связано, были отнесены к недвижимости (п. 1). Граждане и юри­дические лица - собственники земельных участ­ков получили право продавать, передавать по на­следству, дарить, сдавать в залог, аренду, обмени­вать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ,кооперативов, в том числе с иностранными инве­стициями (п. 2). Было установлено, что оборот зе­мельных участков регулируется гражданским за­конодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального за­конодательства и данного Указа (п. 1). Права соб­ственников земельных долей по совершению сде­лок с принадлежащими им долями были урегули­рованы Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. (п. 4). В том числе был предусмо­трен новый вид сделок с землей - передача зе­мельной доли на условиях договора ренты и пожизненного содержания.

Третий этап (1996 г. и по настоящее время). Для этого этапа характерны постановка в качест­ве цели создания единого правового режима не­движимого имущества и первые попытки форми­рования объектов недвижимости, их государст­венного учета, оценки и регистрации прав на них, исходя из общности правового режима земли и находящихся на ней зданий, строений, сооруже­ний и др.

Этот вывод следует как из Федерального зако­на "О государственной регистрации прав на не­движимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г., так и из подзаконных нормативных пра­вовых актов. Например, Указом Президента РФ "О гарантиях собственников объектов недви­жимости в приобретении в собственность земель­ных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. установлено следующее правило: "При­ватизацию зданий, строений, сооружений, поме­щений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей до­лей земельного участка), на которых они распо­ложены".

Готово ли действующее земельное законода­тельство к восприятию нового подхода в регули­ровании отношений на рынке земли? Имеющееся федеральное земельное законодательство (как система законодательных актов) обладает рядом особенностей:

Во-первых, при наличии кодификационного ак­та - ЗК РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г., земельные отношения регулируются также рядом иных специальных законодательных актов: Зако­ном РСФСР "О крестьянском (фермерском) хо­зяйстве" от 22 ноября 1990 г.; Законом РФ "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.; Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсоб­ного и дачного хозяйства, садоводства и индивиду­ального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 г.; Федеральным законом "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. и др.

Во-вторых, зна­чительная часть статей ЗК РСФСР (около 40%) признана недействующей. Наконец, попытки провести новую кодификацию земельного законо­дательства (принять новый земельный кодекс) вот уже более четырех лет не имеют успешного завер­шения. Таким образом, земельное законодатель­ство, считаясь юридически кодифицированной от­раслью законодательства, фактически сегодня та­ковой не является. Все сказанное в полной мере распространяется и на ситуацию с правовым регу­лированием отношений, связанных с правом собственности на землю. В сложившейся ситуации на указы Президента РФ ложится основная нагрузка в регулировании земельных отношений в целом и отношений на рынке земли - в особенности. Фактически именно указы Президента РФ составляют нормативную правовую базу регулирования отношений, связан­ных с рынком земли.

В настоящее время насчитывается также бо­лее 160 нормативных правовых актов Правитель­ства РФ, регулирующих отношения по использо­ванию и охране земель, проведению земельной (аграрной) реформы и связанные с ними иные земельные отношения. Однако лишь единицы из них содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с рынком земли. Действуют также бо­лее 70 ведомственных нормативных правовых актов в этой области. Их анализ показывает, что лишь отдельные акты содержат нормы, регулиру­ющие отношения, связанные с рынком земли.

Общие положения о праве собственности являются определяющими для даль­нейшего развития земельных отношений. Они за­креплены в ст. 35 Конституции РФ. Однако ряд из них до сих пор не получил надлежащего разви­тия в федеральных законах, в том числе земель­ных.

К числу таких проблем по-прежнему отно­сятся ограничения, установленные в ряде субъек­тов РФ, по передаче в частную собственность земельных участков в городах. Нет четкого зако­нодательного регулирования порядка распоряже­ния гражданами земельными участками, находящимися в их собственности. Например, несмотря на то, что в Указе Президента РФ "О регулирова­нии земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. предус­мотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства на право собствен­ности на землю, нотариусы и органы, осуществ­ляющие государственную регистрацию докумен­тов о правах на недвижимость, требуют справку об отсутствии споров о границах земельного уча­стка для совершения сделки.

В некоторых случаях требуется специальное регулирование отношений собственности на зем­лю нормами земельного законодательства. На­пример, формальное применение гражданского законодательства к собственникам земельных до­лей, возникших при приватизации сельскохозяйст­венных угодий, не позволяет выделить земельную долю в натуре (на местности), так как получить согласие значительного количества участников об­щей долевой собственности (500-3000 человек) на выдел земельной доли в натуре (на местности), нотариально удостоверить согласие каждого на практике невозможно.

Еще одна проблема - разграничение государ­ственной собственности на землю на федераль­ную и субъектов Федерации. Ее решение видится в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграниче­нии земель, находящихся в государственной соб­ственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволит кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной соб­ственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности опре­делить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принад­лежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

С другой стороны, это позволит соблюсти ба­ланс интересов Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований, так как передача собст­венности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государствен­ные органы имеют право распоряжаться земель­ными участками, находящимися в государствен­ной собственности, и какими земельными участ­ками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции" в исключительном ведении представи­тельных органов местного самоуправления нахо­дится установление порядка управления и распо­ряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не может приме­няться, так как объекты муниципальной земель­ной собственности еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.

2. Плата за землю.

Проблема совершенствования правового регулирования земельных отношений, в частности по вопросу платного землепользования, в последнее время стала одной из наиболее актуальных и широко обсуждаемых в российском обществе. Принцип платного использования земель, установленный Законом РСФСР от 11 октября 1991 года «О плате за землю», является одним из основополагающих принципов земельного права и обязательным условием эффективной эксплуатации, рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия, почвообеспечения, развития инфраструктуры в населённых пунктах, а также формирования специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Формами платы за землю являются: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли.

Плательщиками земельного налога являются все физические и юриди­ческие лица, использующие землю на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, пользова­ния. Арендаторы уплачивают аренд­ную плату, которая является самостоятельным видом платежа.

Предметом налогообложения или взимания арендной платы является конкретный земельный участок, находящийся в собственности, пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде на территории Российской Федерации.

Собственники земли, землевладель­цы и землепользователи (кроме арендаторов, с которых взимается аренд­ная плата) облагаются ежегодным земельным налогом. При этом размер земельного налога не зависит от ре­зультатов их хозяйственной деятель­ности и устанавливается на основе ренты, исходя из основных критери­ев, определяющих хозяйственную ценность земель (основное целевое на­значение земли, т. с. целевая катего­рия, к которой отнесен земельный уча­сток; степень пригодности участка для удовлетворения конкретно-опреде­лённых хозяйственных нужд; место­расположение участка в данном хо­зяйственно-экономическом простран­стве: других природных и экономи­ческих условий), в виде стабильных платежей за единицу земельной пло­шали в расчёте на год. Порядок и сроки проведения оценок земель ус­танавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Арендная плата за земельный уча­сток (размер, условия и сроки её вне­сения) устанавливается договором между собственником и арендатором. В соответствии со статьёй 1, пункта 15 Федерального закона Российской Федерации от 9 августа 1994 года № 22-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О пла­те за землю» арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме.

Нормативная цена земли вводит­ся для обеспечения экономического регулирования отношений при по­купке, выкупе и передаче земельных участков в собственность гражданам, определении коллективно-долевой собственности на землю, передаче её по наследству, дарении, для полу­чения под залог земли банковского кредита и в некоторых других слу­чаях. Порядок определения нор­мативной цены земли установлен постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 15 марта 1997 года № 319 «О порядке определения нормативной цены земли».

Закон разграничивает налого­обложение земель сельскохозяй­ственного назначения и несель­скохозяйственных угодий. При этом объектами обложения земель­ным налогом и взимания аренд­ной платы являются конкретно-определённые земельные участки, части земельных участков, земель­ные доли (при общей долевой соб­ственности на земельный участок, в том числе без выдела доли в натуре), предоставленные юриди­ческим и физическим лицам в соб­ственность, владение или пользо­вание (аренду). К ним, в частно­сти, относятся:

- сельскохозяйственные угодья, предоставленные для ведения сельскохозяйственного произ­водства и подсобного сельского хозяйства;

- земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуаль­ного садоводства, огородничества и животноводства, сено­кошения и выпаса скота;

- земельные участки, предостав­ленные кооперативам граждан для садоводства, огородничества и животноводства;

- служебные земельные наделы;

- земельные участки для жилищ­ного, дачного, гаражного стро­ительства и иных целей;

- земли промышленности, транс­порта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энер­гетики;

- земли лесного фонда, лесов экс­плуатационного назначения, предоставленных для заготовки древесины;

- земли водного фонда, предостав­ленные для хозяйственной дея­тельности;

- земли лесного и водного фондов, предоставленные для рекреаци­онных целей.

Земельный налог на сельскохо­зяйственные угодья устанавлива­ется с учётом состава угодий, их качества, площади и местоположе­ния, а минимальные ставки земель­ного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами законодательной (представитель­ной) власти субъектов Российской Федерации, исходя из средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки уго­дий по группам почв пашни, а так­же многолетних насаждений, сено­косов и пастбищ.

Земельный налог за участки, предоставленные в сельской ме­стности гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного стро­ительства, индивидуального садо­водства, огородничества и живот­новодства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельско­хозяйственного назначения адми­нистративного района как за уча­стки в границах сельских населён­ных пунктов, так и вне их черты. Земельный налог за участки, пре­доставленные гражданам и юри­дическим лицам в границах сель­ских населённых пунктов для иных целей, взимается со всей площади земельного участка в размере 3 копеек за кв. м. Органам местного самоуправления в отношении перечисленных земель­ных участков, с учетом их благо­приятного размещения, предостав­лено право повышать ставки зе­мельного налога (но не более чем в два раза).

Плата за земли несельскохо­зяйственного назначения (т.е. за земли городов, рабочих, курорт­ных и дачных посёлков) осуще­ствляется всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами, имеющими в соб­ственности, владении и/или пользовании земельные участки. Налог за эти земли взимается по ставкам, устанавливаемым на ос­нове средних ставок для городс­ких (поселковых) земель. Сред­ние ставки дифференцируются в зависимости от местоположения и зоны градостроительной ценности территории органами местного са­моуправления городов (посёлков), а границы зон определяются (ус­танавливаются) в соответствии с экономической оценкой террито­рии, генеральными планами и про­ектами детальной планировки и за­стройки территорий городов (по­сёлков). В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые зданиями (стро­ениями, сооружениями), и приле­гающие к ним участки, необходи­мые для их содержания, а также санитарно-защитные, технические и другие зоны объектов, если они не предоставлены в пользование иным юридическим лицам и граж­данам.

Налог за часть площади земель­ных участков сверх установлен­ных норм их отвода (за исключе­нием дачных участков и индивидуальных гаражей, в отношении которых установлено, что налог за часть площади сверх установлен­ных норм их отвода, но в пределах двойной нормы, взимается в раз­мере 15%, а свыше двойной нор­мы — по полным ставкам земель­ного налога, установленного для городских земель), по общему пра­вилу взимается в двукратном раз­мере.

Налог за земли, занятые жилищ­ным фондом (независимо от фор­мы собственности), а также лич­ным подсобным хозяйством, дач­ными участками, индивидуальны­ми и кооперативными гаражами в границах городской (поселковой) черты, взимается со всей площади земельного участка в размере трех процентов от ставок земельного на­лога, установленных в городах и поселках городского типа, но не ме­нее 6 копеек за кв. м.

Налог за земли, предоставлен­ные (приобретённые) для садовод­ства, огородничества, животновод­ства (включая земли, занятые строе­ниями и сооружениями), в преде­лах городской (поселковой) черты устанавливается в размере 6 копеек за кв. м. Налог за земли сельско­хозяйственного использования в пределах городской (поселковой) черты устанавливается в двукрат­ном размере ставок налога за сель­скохозяйственные угодья аналогич­ного качества соответствующего ад­министративного района.

В соответствии со статьёй 77 Зе­мельного кодекса РСФСР к землям сельскохозяйственного использова­ния в городах (поселках) относят­ся пашня, сады, виноградники, ого­роды, сенокосы, пастбища.

Налог за расположенные вне на­селенных пунктов земли промышленности (включая карьеры и тер­ритории, нарушенные производ­ственной деятельностью), транспор­та, связи, радиовещания, телевиде­ния, информатики и космического обеспечения устанавливается в раз­мере 20% от средних ставок земель­ного налога, установленных для поселений численностью до 20 ты­сяч человек. В настоящее время для городов и других населенных пунк­тов с численностью до 20 тысяч че­ловек действуют следующие средние ставки земельного налога (коп./ кв. м. в расчете на год по экономи­ческим районам Российской Феде­рации): Северный - 15; Северо-западный - 27; Центральный - 30; Волго-Вятский - 24; Центрально­черноземный - 27: Поволжский - 27; Северо-Кавказский - 24; Уральский - 21; Западно-Си­бирский - 18; Восточно-Сибирс­кий - 15; Дальневосточный - 18.

За земли, занятые полигонами (кроме военных) и аэродромами вне населённых пунктов, налог устанав­ливается в соответствии со средним размером налога за один гектар зе­мель преобладающего на данной тер­ритории сельскохозяйственного или лесохозяйственного использования. В данный момент законодательством установлены следующие средние размеры земельного налога с пашни (руб./га по субъектам, районам Российской Федерации): Рес­публика Саха (Якутия) — 3,49; Республика Северная Осетия — 18,54 (самая высокая ставка); Мурманская область —2,48 (самая низкая ставка).

Налог за земли водного фонда вне населенных пунктов как покры­тых, так и не покрытые водой, пре­доставленные для хозяйственной де­ятельности или в рекреационных целях, взимается по средним став­кам налога с земель сельскохозяй­ственного назначения администра­тивного района.

Налог за земли лесного фонда устанавливается на период лесопользования с единицы площади осво­енных лесов эксплуатационного на­значения, на которых проводится заготовка древесины, и взимается н составе платы за пользование леса­ми в размере 5% от платы за древе­сину, отпускаемую на корню, в по­рядке, установленном приказом Рослесхоза и Госналогслужбы России от 5 января 1998 года № 3, АП-3-04/2 «О порядке взимания платы за древесину, отпускаемую на кор­ню, с учетом применения минимальных ставок платы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.09.1997 «1199 «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню».

3. Государственный земельный кадастр.

В условиях проведения земельной реформы в России одним из приоритетов в регулировании зе­мельных отношений выступает правовое обеспе­чение управления земельными ресурсами. Важ­нейшим инструментом информационного обес­печения управления является государственный земельный кадастр (далее - ГЗК) как система, со­держащая необходимые сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям зе­мель, о качественной характеристике и народно­хозяйственной ценности земель (ст. 110 Земель­ного кодекса РСФСР).

Становление и развитие земельного рынка требуют обеспечения защиты прав на землю, га­рантий для осуществления и активизации сделок с земельными участками, поступления регуляр­ных платежей за земли. Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием современного ГЗК, призванного обеспечить ор­ганы исполнительной власти и местного само­управления информацией о состоянии земель в Российской Федерации, а также удовлетворить информационный спрос на рынке недвижимости.

Это предопределяет необходимость создания и ведения ГЗК как единой государственной мно­гоцелевой информационной системы на качест­венно новой законодательной основе. В настоя­щее время правовая база ГЗК состоит из Земель­ного кодекса РСФСР (ст. 110-111), ГК РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. 21 июля 1997 г. принят Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним". Анализ зако­нодательства РФ о ГЗК свидетельствует о его несовершенстве и отставании от требований времени.

Во-первых, нормативные правовые акты о со­здании ГЗК как новой системы, соответствующей современным требованиям, отсутствуют. Ведение же ГЗК в общих чертах лишь продекларировано в Положении о порядке ведения госу­дарственного земельного кадастра, утвержден­ном постановлением Правительства РФ "О со­вершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации" от 25 августа 1992 г. и Указе Президента РФ "О го­сударственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 дека­бря 1993 г. Современных методов ведения ГЗК, урегулированных правом, нет.

Во-вторых, нормативные правовые акты обеспечивают главным образом регистрацион­ную часть ГЗК, тогда как другие его подсистемы (формирование земельного участка, государст­венный учет и оценка земельного участка) оста­лись без правового регулирования.

В-третьих, нормативные правовые акты со­держат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Приведем на­глядный пример непозволительного для законо­дателя обращения с той самой "буквой закона", о которой так часто говорят юристы: "государ­ственная регистрация недвижимости'' (название ст. 131 ГК РФ) и "государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней" (п. 3-5 ст. 131 ГК РФ); ''регистрация документов о правах на не­движимость" (Указ Президента РФ "О государ­ственном земельном кадастре и регистрации доку­ментов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. и "Регистрация данных..." (п. 8 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); "регистрационная (поземельная) кни­га" (п. 3 Указа Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной рефор­мы в России" от 27 октября 1993 г.) и "поземель­ная книга" (п. 3 Указа Президента РФ от 11 декаб­ря 1993 г.).

В-четвертых, нормативные правовые акты приводят к отрицательным последствиям в правоприменительной практике. Например, ГК РФ установил, что в едином государственном реестре подлежат регистрации права на недвижимые ве­щи (п. 1 ст. 131), тогда как Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по ипотечному креди­тованию" от 28 февраля 1996 г. предусматривает в Едином государственном реестре учет всех данных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 16). Следовательно, должны быть созданы два еди­ных (единых - !?) государственных реестра прав. Один единый государственных реестр, в котором производится сама регистрация прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним учреждениями юс­тиции, другой единый государственный реестр, в котором производится только учет данных госу­дарственной регистрации и ведение которого обеспечивается Федеральной комиссией по не­движимому имуществу и сделок с ним.

Этот перечень можно было бы продолжить. Но вывод ясен уже сейчас: невозможно использо­вать существующую правовую базу для создания полноценной единой государственной многоцеле­вой информационной системы и добиться едино­образия в ее ведении.

Попытки кроить свое будущее по чужим лека­лам, слепое подражание западному опыту, несовершенство, а в ряде случаев отсутствие федерального законодательства способствовали активному законотворческому процессу в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях. Ана­лиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и му­ниципальных образований выявил их противоре­чие федеральному законодательству и отсутст­вие единообразных требований к ГЗК. Все это создает правовой беспредел, который ведет к тому, что в России появились "государственные кадастры недвижимости", "кадастры недвижи­мости", "городские кадастры", "земельно-иму­щественные кадастры", "земельно-кадастровые системы" и т.д. Приведем пример из практи­ки города Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге в течение двух лет функ­ционирует "единая система регистрации объек­тов недвижимости и прав на них. По мнению ее создателей, система "наиболее полно сочетает в себе реалии существующего рынка, особенности российского законодательства и зарубежный опыт регистрации". Между тем в системе исполь­зуется противоречащее законодательству поня­тие "государственный кадастр недвижимости", которое, на взгляд создателей, "соответствует термину "государственный земельный кадастр" в его классическом понимании. Однако сложивша­яся в России нормативная практика неоправданно узко трактует земельный кадастр, сводя его к банку данных лишь о земельных участках, что уже сегодня некорректно в связи с данным в ГК РФ определением недвижимости. Кадастр - как это ни назвать - безусловно должен содержать информацию обо всех объектах недвижимости, от земельных участков и имущественных ком­плексов до квартир". А как с другой недвижимо­стью: лес, водные объекты, недра? Или, по мне­нию авторов, это не недвижимость, раз не входит в "государственный кадастр недвижимости"?

Сознавая важность и сложность задач, решае­мых в рамках ГЗК, Правительство РФ издало ряд постановлений, в том числе постановление от 3 ав­густа 1996 г., утвердившее Федеральную целевую программу "Создание автоматизированной сис­темы ведения государственного земельного када­стра". Программа в числе основных мероприя­тий, направленных на создание системы ведения ГЗК, предусматривает прежде всего формирова­ние ее правовой базы. В 1996-1997 гг. должны быть разработаны проекты федеральных зако­нов, регламентирующие ведение ГЗК; в 1996-2000 гг. - проекты правовых актов, обеспечиваю­щие функционирование кадастровой системы учета земельных ресурсов.

Уже в сентябре 1996 г. Центром Земельного Права по заказу Госкомзема России был разрабо­тан проект федерального закона "О государст­венном земельном кадастре Российской Федера­ции", основанный на действующем законодатель­стве, национальном и международном опыте. Его концепция сводится к следующему. ГЗК РФ пони­мается как единая государственная информаци­онная система, содержащая совокупность доку­ментов и сведений о правовом режиме земель, их распределении по категориям, собственникам зе­мель. землевладельцам, землепользователям, арендаторам и другим держателям прав, о видах использования земель, их качестве и экономичес­кой ценности; ведение ГЗК РФ включает этапы формирования земельных участков, государст­венного учета земель (земельных участков), их качественной оценки и государственной регист­рации прав на землю.

Установлены: перечень сведений (показате­лей) ГЗК, базовые кадастровые документы и документооборот, терминология, связи кадастровой системы с другими информационными системами в целях ее ведения и эффективного функционирования, состав пользователей, их права и обязанности, а также условия пользования кадастровой системой. Именно такой порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур кадастрового процесса обеспечат юридически процессуальную определенность и единообразие на всех уровнях управления, а также позволят уменьшить количество земельных споров и связанных с ними административных и судебных разбирательств.

Проект федерального закона был одобрен всеми субъектами РФ и Правительством РФ. Но по предложению Минюста России его передача на рассмотрение в Государственную Думу была отложена до принятия нового Земельного кодек­са РФ. Однако Минюсту России отсутствие дан­ного нормативного правового акта не помешало пропустить Федеральный закон "О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон), ко­торый регулирует последнюю из подсистем ГЗК.

Правильность этой позиции подтвердилась, когда Президент России Б. Ельцин, выступая на "круглом столе", подчеркнул, что необходимо принятие минимальных законов, без которых даже самый лучший Земельный кодекс работать не бу­дет. Во главу этих Законов был поставлен Закон о государственном кадастре.