Конституционно-правовые преобразования и экономические реформы

Проведение глубоких общественных реформ накладывает свой отпечаток на характер и тенденции развития конституционного процесса. Реформами проверяется прочность конституционно-правового режима страны. История последних десятилетий позволяет выделить несколько характерных типов преобразований, различающихся по степени радикальности осуществляемых мер. Их анализ позволяет сделать ряд выводов общетеоретического характера.
Прежде всего, проведение реформ возможно и при сохранении действующей конституции. Это может привести к надежным результатам или в случае ограниченности реформ, или при наличии в стране глубоких традиций конституционализма. На сегодняшний день, как мне представляется, лишь часть западных государств может с достаточной уверенностью рассчитывать на то, что их конституционный строй выдержит испытание временем или обстоятельствами, и в обозримом периоде все ответы на вызовы времени не потребуют сколько-нибудь радикальных конституционных реформ. К таким, странам можно отнести Великобританию и США, прошедших через Великую депрессию без заметных политических потрясений и конституционных кризисов, а также Германию начала 1990-х годов, выдержавшую испытание воссоединением.
Особым случаем в рамках этого примера является возвращение действенности существующей конституционно-правовой системе. Это происходит в тех ситуациях, когда в недемократической стране формально действует конституция, отвечающая современным стандартам демократического общества. Естественно, что в такой ситуации осуществляющие реформы политические силы склонны пойти по пути «актуализации» правовой системы, превращения ее из формальности в реальность ¹. Подобные попытки предпринимались, в частности, в таких посткоммунистических странах, как СССР, Югославия, Чехословакия. Практика свидетельствует, однако, что этот путь преобразований не дает устойчивого положительного эффекта, а в федеративных государствах ускоряет их крах.
Кроме того, возможно осуществление экономико-политических преобразований, основанных на восстановлении действия старой (иногда отстоящей от настоящего момента на десятилетия) конституции. До недавнего времени это было характерно лишь для подверженных военным переворотам государств «третьего мира». Периодическое возвращение к конституционному правлению сопровождалось там или восстановлением действия конституции, или возвращением к гражданской конституции от конституции, навязанной военными. Однако после падения коммунизма возврат к старым конституциям и законам стал характерным явлением для ряда государств Центральной и Восточной Европы, включая страны Балтии. Причем здесь происходило восстановление конституций, не действовавших на протяжении полувека, что является уникальным феноменом. Такое развитие событий призвано продемонстрировать отказ от навязанного извне режима, и в этом отношении посткоммунистическое восстановление конституционного строя существенно отличается от имеющегося опыта преодоления режимов, установленных в результате военных переворотов ².
Восстановление старого (докоммунистического) конституционного порядка может рассматриваться, по крайней мере теоретически, и как вариант формирования современной правовой системы России. Этот вопрос не стал предметом широкого обсуждения и относится, скорее, к разряду экзотических. Однако ряд общественных и политических деятелей поставили в середине 90-х годов вопрос не только о возможности, но и о необходимости возвращения к конституционно-правовой системе начала XX столетия (точнее, к режиму, сформировавшемуся в 1906-1913-х годах и получившему отражение в «Основных законах Российской Империи»). Они видели в этом единственный путь к восстановлению легитимности всей политической системы современной России [3] ³. Разумеется, здесь не предполагается немедленное восстановление de facto старого российского законодательства в полном объеме. Речь идет о восстановлении этой правовой системы dejure с объявлением длительного переходного периода для последующей постепенной адаптации старой системы к современным условиям. Акцент делается не на преимуществе старого правового механизма, а на необходимости обеспечить максимальную легитимность посткоммунистического права. Как подчеркивалось участниками конференции по проблемам правопреемства, «только обращение к ценностям и нормам исторической России, восстановление прерванного революцией государственно-правового преемства положит надежный предел возрождению тоталитарной диктатуры, следствием которой стали бы распад страны, ужасающее обнищание народа, гонения на веру и попрание исконных прав личности» [3, с. 70].
И еще один возможный вариант развития событий: проведение конституционной реформы и принятие новой конституции в результате преодоления глубокого экономического и политического кризиса. Выход из него нередко связан с силовыми методами или с методами, близкими. к таковым. К первым можно отнести опыт Турции и Чили 1970-1980-х годов. Ко вторым - формирование режима Пятой Республики во Франции. Здесь уже приходится иметь дело с масштабом преобразований, не укладывающимся в существующие или традиционные для данной страны правовые рамки.
Особый случай формирования нового конституционного порядка - заимствование обретающей независимость колониальной или полуколониальной страной конституционно-равовой системы метрополии или другого развитого государства, служащего для нее образцом. По такому пути пошли те государства Африки и Азии, которые в XX столетии строили свои государственные системы формально по образцам Великобритании и Франции, а также большинство латиноамериканских государств, опиравшихся на опыт США. Использование такого подхода (во всяком случае по конкретным направлениям политических и экономических реформ) не исключается и по отношению к странам, выходящим из коммунизма. Это нашло отражение, в частности, в том, что на рубеже 1980-1990-х годов Организация экономического сотрудничества и развития разработала комплекс типовых нормативных актов, которые могли бы быть использованы при формировании посткоммунистической правовой системы, а российское Министерство иностранных дел даже перевело эти материалы на русский язык.
Наконец, конституционные изменения могут сопровождать радикальную ломку существующих экономических, политических и социальных институтов. В данном случае уже нельзя говорить просто о реформе, поскольку разворачивающиеся процессы имеют явно революционный характер. Здесь прежде всего имеется в виду Россия - как современная, так и 1917-1929-х годов. Причем хочу подчеркнуть, что и в таких обстоятельствах новая конституция не является абсолютно неизменной. Она с высокой степенью вероятности оказывается неустойчивой и изначально заключает в себе возможность (и опасность) болезненных корректировок и пересмотров. Более того, сам характер событий, их радикальность и связанная с этим подвижность всех социально-экономических структур и соответствующих групп интересов обусловливают вторичность конституционных рамок, зависимость политических процессов и реальных правовых норм от баланса политических сил, предопределяемого в конечном счете балансом реальных групп интересов.
Все это дает основу для выделения двух принципиально различных ситуаций, характеризующих соотношение социально-экономических и конституционных реформ. Первая: происходят краткосрочные изменения, осуществляемые режимами переходного типа и сохраняющие социально-экономическую приводу данного государства. По существу, это перевороты, не выходящие за рамки замены одной правящей группировки на другую. В этом случае обычно происходи! временная отмена конституции с вероятным ее восстановлением в дальнейшем. Формально говоря, под этот критерий подходят два столь противоречивых опыта, как восстановление конституций после внутреннего переворота (типично для Африки и Латинской Америки) и после длившейся десятилетия внешней оккупации. В результате возможно как восстановление старой, действовавшей до переворота, конституции, так и принятие новой (которая, впрочем, редко радикально отличается от старой).
Вторая: осуществляются глубокие изменения социально-экономического характера, требующие соответствующего конституционного оформления. Здесь также возможны различные варианты - от необходимости осуществления комплекса болезненных реформ (Чили 1970-1980-х годов, Франция рубежа 1950-1960-х, Германия и Япония конца 1940-х) до радикализма революционных перемен, который также может быть совершенно различным (включая и Кубинскую революцию 1959-1961-х годов, и посткоммунистическую революцию в современной России). Разумеется, перечисленные события качественно различны. В одном случае глубокие преобразования осуществляются в рамках одной и той же системы социально-экономических отношений (частной собственности и рыночной экономики в том или ином ее виде), в другом происходит замена глубинных основ существующего порядка (отказ от частной собственности или возвращение к ней). Однако очевидно и то общее, что объединяет все собранные в данном пункте примеры: всюду стояла задача преодоления собственных, органически присущих той или иной стране противоречий и тупиков. Здесь ничего не было навязано извне, а начавшийся кризис был порожден особенностями и логикой предшествующего развития. Тем самым определялась и необходимость формирования политико-правовой модели, не имеющей реальных прецедентов в собственном историческом прошлом.
Не менее характерный пример дает сравнение режимов двух генералов - А. Пиночета и Зия-уль-Хака. Оба пришли к власти под лозунгами выхода из экономического и политического кризиса. Однако в Чили через несколько лет начались глубокие структурные реформы, а Пакистан, пройдя через террор военного режима, не смог осуществить необходимые стабилизирующие преобразования. Аналогично Чили развивались события в Турции и Таиланде, схоже - в Испании и Португалии. Первоначальная направленность всех этих изменений была различной, но результаты в общем схожими - как в политическом (конституционном) отношении, так и в отношении экономическом [4].
Думаю, что Россия 1980-1990-х годов относится к этому типу преобразований. Разумеется, посткоммунистические преобразования в России являются гораздо более глубокими, чем в большинстве из перечисленных стран, поскольку в данном случае речь идет о революции ⁴. Однако этот факт нуждается в специальном анализе в связи с оценкой возможностей конституционных (и вообще правовых) механизмов, и особенно в сравнении их с имеющимся опытом других стран.
Еще одним моментом принципиальной важности является вывод о существенно различном характере событий в России, с одной стороны, и в посткоммунистических странах Восточной Европы - с другой. Все они имеют общее коммунистическое прошлое, а также во многом схожий комплекс экономических проблем. Однако более глубокий сравнительный анализ приводит к выводу о качественном различии ситуации в России и в бывших ее сателлитах. В то же время очень многое связывает логику развития посткоммунистической России с рядом вроде бы не похожих на нее стран мира, которые в свое время проходили через системный кризис.