Особенности конституционно-правовых реформ в посткоммунистических странах

В дискуссиях 1990-х годов о соотношении конституционно-правовых и экономических реформ в посткоммунистических странах в центре внимания оказались две проблемы, естественным образом отражающие суть обсуждаемой темы. Во-первых, о роли конституции при движении от коммунизма к рыночной демократии. Во-вторых, о роли государственной власти в проведении посткоммунистических реформ.
Прежде всего, вставал вопрос о характере государственного вмешательства в экономические процессы. Речь идет о том, должна ли конституция задавать общие рамки такого вмешательства и, по существу, играть роль тормоза, предотвращающего избыточный интервенционизм власти. Подобного рода утверждение естественным образом вытекало из всего опыта функционирования коммунистической системы. Тотальное огосударствление всех сторон жизни общества - принципиальная характеристика советского коммунизма, источник его силы и слабости. Кризис коммунизма в конечном счете стал результатом этого огосударствления и неспособности системы адаптироваться к новым вызовам времени, когда постиндустриальные тенденции развития общества привели к ренессансу либерализма и индивидуализма. Традиции этатизма были все-таки слишком сильны в посткоммунистических государствах (особенно в странах бывшего СССР). Это ставило задачу их сознательного ограничения.
Однако последовательное рассуждение в данном направлении приводило к логической ловушке. Ни у кого не «вызывало сомнения, что посткоммунистические экономические реформы неизбежно будут болезненными в социальном отношении и потому непопулярными. Значит их проведение потребует достаточной жесткости и силы государства, прямого вмешательства властей в хозяйственные процессы. Но как это совместить с идеологией либерализма?
Отсюда вытекал и второй вопрос: насколько необходима стабильная конституция для осуществления посткоммунистических преобразований? Попытки выйти из отмеченного выше логического противоречия привели к выводу, что, возможно, было бы целесообразно разграничить этапы преобразований не только с чисто экономической, но и с конституционно-правовой точек зрения. То есть на период перехода к рыночной демократии и осуществления болезненных реформ иметь особый конституционный закон, хотя и не вполне соответствующий современным критериям демократии, но предоставляющий правительству возможность осуществить необходимый комплекс мероприятий в социально-экономической сфере.
Способы решения этой задачи могут быть различны - от сохранения при некоторой модификации действующей (коммунистической) конституции до принятия специального переходного Основного закона. Общая цель развития стран - движение к либеральной конституции западного типа при этом не отрицается, но для достижения ее предлагается использовать особые механизмы и институты. Один из способов решения этих проблем - формирование сильной президентской власти, плохо корреспондирующей с современным западноевропейским опытом. В такой ситуации предполагается, что общая либерализация экономической и политической жизни будет идти одновременно с укреплением позиций исполнительной власти. Теоретически усиление исполнительной власти не тождественно усилению государственного вмешательства в экономическую жизнь. И практика осуществления посткоммунистических реформ показала, что, действительно, сильная исполнительная власть может достаточно эффективно решать задачи либерализации общественной (в том числе и хозяйственной) жизни ⁵. Хотя однозначных решений здесь все-таки не существует.
Аргументы как «за», так и «против» обоих подходов достаточно очевидны. Понятны как необходимость непопулярных мер, так и крайняя сомнительность их принятия и последовательной реализации через парламентские процедуры. Одновременно никто не гарантировал того, что переходный (по сути авторитарный) режим на самом деле использует свою власть для проведения необходимых реформ, а не для новых популистских экспериментов. (Немало примеров последнего давал опыт большинства стран Латинской Америки 70-80-х годов.)
Таким образом, в литературе сформировались две точки зрения на роль конституционно-равовых реформ в посткоммунистических экономических реформах: позитивный конституционализм и негативный конституционализм, причем последний занимал доминирующие позиции [7, р. 55, 5б]. Сторонники позитивного конституционализма утверждали, что в благородном стремлении защитить общество от хорошо известной ему по недавнему прошлому тирании государства существует опасность лишить реформаторов необходимых им властных ресурсов в самый острый момент посткоммунистического перехода, что помешает и созданию новой институциональной структуры общества, нужной для дальнейшего его развития [8, 9]. В ответ раздавались не менее убедительные рассуждения, что сам успех посткоммунистической экономики требует установления прозрачных, понятных и стабильных правил игры, без чего будут невозможны инвестиции, а тем самым экономическая стабильность и рост ⁶. Впрочем, большинство подобных рассуждений основывалось на опыте прошлого, иногда весьма далекого.
По прошествии ряда лет и накопления практического опыта посткоммунистической трансформации стали возможны предварительные попытки количественной верификации тех или иных выводов относительно роли конституций в экономических реформах стран Центральной и Восточной Европы, а также бывшего СССР. Проведенный рядом исследователей анализ развития почти трех десятков посткоммунистических стран на протяжении последнего десятилетия позволил сделать два основных вывода.
Во-первых, о важности принятия новой конституции. Как показывает Дж. Хеллман, задержка с принятием новой конституции не оказывает сильного и тем более решающего влияния на экономическое развитие рассматриваемых стран. Одновременно посткоммунистические конституции, при прочих равных условиях, не являются и препятствием на пути ускоренного продвижения к рыночной экономике. Вместе с тем принятие новой конституции, формально и последовательно порывающей с традициями коммунистического права, оказывает определенный позитивный эффект на ход экономических преобразований, хотя и не является доминирующим фактором этого процесса [7, р. 68, 69].
Во-вторых, выявились полярные точки зрения о роли сильной президентской власти для проведения посткоммунистических экономических реформ. В работах С. Холмса показывается, что успешные экономические реформы предполагают наличие сильной президентской власти [8, 9]. Напротив, количественный анализ, предпринятый Хеллманом, подводит к выводу об обратной зависимости между сильной президентской властью и успешностью осуществления экономических реформ. Правда, при уточнении и конкретизации последнего утверждения выясняется, что негативный эффект сильной президентской власти проявляется преимущественно там, где эта власть не была трансформирована принятием новой посткоммунистической конституции. Тем самым получает дополнительное подтверждение и тезис о благоприятном влиянии новой конституции на экономические процессы [7, р. 70, 71].
Изложенное позволяет сделать один обобщающий вывод. Хотя принятие новой конституции не является решающим фактором успешного осуществления экономических реформ в направлении рыночной демократии, новая конституция играет определенную положительную роль в экономике и потому пренебрегать этим фактором не следует. Откладывание ее принятия не приведет к экономической катастрофе, но может лишить экономические реформы одного из факторов их развития.
Впрочем, все эти выводы имеют преимущественно формальное значение, отражая усредненный результат изучения опыта почти 30 различных государств. Конкретные страны имеют, естественно, свои специфические черты. В частности, конституционная реформа в России сыграла несравненно большую роль в экономическом развитии, чем это можно увидеть при обращении к усредненному опыту посткоммунистических стран. Это, по моему мнению, непосредственно связано с революционным характером российской трансформации, происходящей при отсутствии общественного консенсуса по базовым проблемам развития страны