Проблемы формирования и развития кадрового потенциала муниципального управления

Кадры муниципального управления входят в категорию «кадры управления». К кадрам управления относятся работники, профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами.

По существующей базовой классификации кадры управления, в том числе и кадры муниципального управления, подразделяются на три группы в соответствии с их участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:

а) руководители,

б) специалисты и

в) обслуживающий персонал [25, с. 106–109].

Руководители в зависимости от объема и характера реализуемых функций дифференцируются на линейных и функциональных. Линейные руководители отвечают за реализацию всех функций по управлению конкретным подразделением или организацией в целом (глава администрации, начальник управления по ЖКХ и т.д.). Функциональные руководители отвечают за реализацию определенных функций и возглавляют соответствующие функциональные службы (начальник комитета (отдела) по экономике, начальник отдела по управлению имуществом и т.д.). Функциональные руководители, подчиняясь непосредственно своему линейному руководителю, одновременно функционально по ряду специальных вопросов подчиняются соответствующему функциональному руководителю.

Наиболее многочисленную группу составляют специалисты. К ней относятся работники, непосредственно участвующие в разработке, подготовке и реализации конкретных управленческих решений. Основной результат их труда – создание новой информации, необходимой для осуществления процессов управления.

К группе обслуживающего персонала относятся работники, отвечающие за своевременную техническую обработку информации: упорядочение, учет, хранение, размножение, выдачу, пересылку и т.д. В эту группу входят секретари, операторы ЭВМ, курьеры и т.д.

Конкретный состав кадров муниципального управления той или иной администрации муниципального образования определяет его штатное расписание, т.е. перечень утвержденных в установленном порядке и соответствующих структуре администрации должностей.

Система работы с кадрами муниципального управления – деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием этих кадров. Главные элементы системы работы с кадрами: требования к кадрам, подбор, оценка и расстановка кадров, подготовка и повышение их квалификации.

Начнем с констатации очевидного факта: современное состояние кадрового потенциала муниципального управления далеко не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям. Социологические обследования, выполненные в различных регионах России, свидетельствуют о том, что значительная часть работников, занятых в сфере муниципального управления, либо не имеют должной профессиональной подготовки, либо не обладают сколько-нибудь значительным опытом работы в органах муниципального управления. (В результате население весьма скептически оценивает деятельность органов управления муниципального уровня. Так, например, в Краснодарском крае только 7% опрошенных положительно оценивают деятельность поселковой власти, городских и районных властей – 21%. Аналогичная ситуация сложилась в большинстве других регионов РФ)

Причины такого положения дел достаточно очевидны – это и недолгая история муниципального управления в Российской Федерации, и все еще не сложившаяся в полной мере система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и т.д.

Выход из создавшегося положения следует искать, прежде всего, в организации профессиональной подготовки, которая представляет собой целевое, конкретно направленное обучение, конечная цель которого – обеспечение органов муниципального управления достаточным количеством муниципальных служащих, чьи профессиональные качества в полной мере соответствуют требованиям, предъявляемым к муниципальным служащим.

Сразу отметим, что проблема квалификации персонала сложна и неоднозначна, независимо от того, идет ли речь об уровне квалификации или о личных качествах муниципального служащего. Определить уровень желаемой квалификации – значит ответить на вопрос, какой объем знаний, навыков и умений должен иметь служащий и какого рода способностями и личностными качествами он должен обладать.

Особое место в процессах формирования кадрового потенциала муниципальной службы занимает «входной контроль», осуществляемый при приеме на муниципальную службу. Так, в частности, в большинстве стран при приеме на муниципальную службу действуют особые критерии, например, гражданство, наличие гражданских прав, минимальный и максимальный возраст, состояние здоровья, моральный облик. В ряде стран в качестве общего условия предусмотрена лояльность по отношению к стране, конституции и существующему политическому режиму. Эти критерии оправданы в случае, когда должность связана с осуществлением муниципальной власти.

Ряд личностных характеристик и способностей, которые относятся к числу профессионально важных качеств, был рассмотрен в предыдущем параграфе, поэтому здесь ограничимся рассмотрением компетенции, имеющей ключевое значение в процессах формирования и развития кадрового потенциала муниципального управления.

Компетентность характеризует способность работника к эффективной реализации в практической деятельности социальных и профессиональных знаний. Отметим при этом, что знания сами по себе необходимы, но не достаточны для успешной работы руководителя и специалиста. Служащие должны уметь применять свои знания, иметь навык их использования в практической деятельности.

Профессиональная квалификация работников управления определяется двумя главными факторами – теоретическими знаниями и опытом практической работы. При отсутствии практического опыта необходимые навыки приобретаются ценой серьезных дорогостоящих ошибок, а практика без образования может привести к такому же результату.

Профессиональная подготовка муниципальных служащих предполагает углубленное изучение теории управления, политологии, теории права, экономики, социологии, психологии, навыков аналитической работы, умения работать с документами и информацией и т.п. Кроме того, работникам муниципальных служб также желательно иметь дополнительную подготовку по отдельным направлениям местного самоуправления и отраслям муниципального хозяйства.

Профессиональное обучение повышает человеческий капитал, полученный через формальное обучение или образование, либо через практический опыт. Поэтому следует рассматривать затраты на обучение как одну из форм инвестиций в человека.

Таким образом, кадровые службы органов муниципального управления обязаны регулярно согласовывать потребности в обучении и развитии с каждым работником в соответствии с целями организации, устанавливая задачи и квалификационные требования, согласованные с общенациональным профессиональным уровнем.

Деятельность организации в развитии человеческого потенциала должна фокусироваться на потребностях в обучении всех вновь принятых людей и продолжающемся развитии и повышении квалификации работников. Вклад, компетентность, ответственность работника и использование его способностей должны рассматриваться на всех уровнях в соответствии с целями и задачами организации. Эффективность обучения и развития должна рассматриваться на верхнем уровне муниципального управления и приводить к перераспределению задач и обязанностей.

Ключевыми в управлении персоналом, занятым на муниципальной службе, являются методы отбора и назначения работников, критерии их продвижения по службе, принципы организации их труда и рабочего времени, определение жалованья, система увольнения.

Среди методов отбора работников на замещения должностей в администрациях муниципальных образований обычно выделяют два метода: выборы и назначение на определенную должность. Эти два метода, в принципе, могут быть использованы для всех трех групп кадров муниципального управления.

Если речь идет о выборах на конкретную должность, то необходимо понимать, что любые выборы несут в себе элемент конкурсности. Поэтому, объявляя конкурс, например, на замещение какой-либо должности (руководителя службы или секретаря-референта), мы реализуем метод выборов. Назначение на должность также характерно для любых должностей в администрации муниципального образования. Исключение составляет должность главы администрации (мэра) муниципального образования, которая требует проведения выборов. Здесь в качестве конкурсной комиссии чаще всего выступает население муниципального образования, реже – выборный представительный орган муниципального образования. В США, кроме того, существует специфический метод замещения должности мэра муниципального образования – найм со стороны совета муниципального образования менеджера из предпринимательских структур. В отношении должностей обслуживающего персонала роль конкурсной комиссии выполняет руководитель конкретного подразделения. В целом можно отметить, что выборность характерна для должностей главы администрации (мэра), главных и ведущих специалистов администрации, а для должностей заместителей главы администрации, руководителей служб, специалистов низших категорий, обслуживающего персонала наиболее часто используют метод назначения.

Методы найма, продвижения по службе и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муниципальных служащих, а, следовательно, на качество, эффективность и престиж их труда. Международные сопоставления в этой области чрезвычайно затруднены в связи с наличием большого разнообразия различных правительственных органов и учреждений с разными функциями и потребностями в кадрах. Тем не менее, существуют некоторые основные принципы и критерии, регулирующие прием на работу и продвижение по службе, общие для большинства стран и систем муниципальных услуг. Обычно они зафиксированы в особых законах и правилах муниципальной службы. В их основе лежат принципы справедливости, качества, эффективности и беспристрастности. Почти во всех странах мира условием приема на муниципальную службу квалифицированных работников является наличие у них определенных профессиональных данных.

В большинстве случаев условием доступа к определенной деятельности служит наличие признанного диплома или университетской степени.

Органы муниципального управления нанимают также большое количество менее квалифицированных сотрудников – конторский персонал, стенографисток, водителей и т.п., требования к которым могут существенно отличаться от требований к специалистам. В ряде стран для определенных категорий работников наличие предварительной подготовки до поступления на службу не обязательно, но они должны пройти интенсивный курс обучения и сдать строгий профессиональный экзамен, если желают остаться на работе и продвинуться по службе. Большинство стран при приеме на работу в муниципальную службу придерживаются двух основных принципов:

– найм сравнительно молодых людей из школ и университетов;

– привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в частном секторе, или так называемый «сторонний найм».

Первый подход предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость. Продвижение по службе опирается на такие качества как благонадежность, стаж работы и личные достоинства.

Второй подход используется в том случае, когда привлекаются лица определенных профессий, которых в муниципальном секторе не хватает.

Принцип пожизненного найма означает, что служащие поступают на муниципальную службу в сравнительно молодом возрасте и продолжают трудиться в системе органов муниципального управления до конца своей трудовой жизни. (Наиболее последовательно принцип пожизненного найма осуществляется в Японии. Подробно этот вопрос рассмотрен в монографии У. Оучи (21)) Именно поэтому в ряде стран для поступления на муниципальную службу предусмотрены нижний и верхний возрастные пределы. (Возрастные рамки в ряде стран достаточно широки, и предлагают возможность ряда отступлений от верхнего уровня. Верхние пределы для высших служащих колеблются от 40 до 50 лет, а для работников среднего и низшего рангов от 18 до 35 лет)

Важная проблема проведения политики приема на работу и продвижения по службе – согласование принципа найма самых достойных с необходимостью предоставления возможностей для трудоустройства отдельным категориям лиц, например, женщинам, этническим меньшинствам и инвалидам. Для успешного решения этой проблемы, как показывает зарубежный опыт, необходимы специальные программы трудоустройства, которые позволяют исключить любое неравенство возможностей и предусмотреть меры, позволяющие этим категориям людей делать карьеру на муниципальной службе столь же успешно, как и другим лицам. (Подробно о разработке и реализации такого рода программ см (16, с. 73–75))

В настоящее время в Российской Федерации вряд ли уместно говорить о проблеме ограниченного доступа женщин к работе в органах муниципального управления. Имеющиеся в распоряжении авторов данные свидетельствуют о том, что удельный вес женщин в общем количестве муниципальных служащих заметно превышает 50%. Проблема в другом: подавляющая часть женщин – муниципальных служащих (зачастую до 80%) занимают самые низшие должности в органах муниципального управления. И в этой связи возникает проблема обеспечения возможностей для женщин повышения их профессиональной подготовки.

В большинстве стран, и Российская Федерация в этом отношении не исключение, в системе муниципального управления действует определенный распорядок продвижения по службе, основанный на способностях работника, полученной им подготовке, стаже и других факторах. Порядок продвижения и критерии весьма различаются в зависимости от условий найма, вида работы, занимаемой должности. Главные критерии – стаж и качество работы, способность выполнять более ответственную работу, а также состояние здоровья.

Во многих странах, и Россия в этом отношении не исключение, продвижение обычно основано на стаже работы. Однако в последние годы произошел сдвиг в подходе от стажа к качеству труда. В этой связи все больше распространяются методы оценки качества на основе экзаменов, рейтингов эффективности и отчетов о прошлой деятельности каждого муниципального служащего. Большая часть руководящих должностей заполняется по этому принципу, а стаж работы чаще учитывается при продвижении работников более низкого ранга.

Главным источником информации о личных и деловых качествах сотрудников, их перемещениях, увольнениях, заработной плате и качестве труда служит аттестация рабочих мест и работ, выполняемых муниципальными служащими. (К сожалению, выполнить должным образом аттестацию зачастую очень сложно, так как должностные инструкции, действующие в органах муниципального управления, весьма далеки от совершенства)

Оценка работы, квалификации и способностей служащего должна содержаться в ежегодных отчетах, которые могут быть конфиденциальными или же открытыми. (В том случае, если в деятельности органов муниципального управления получили распространение проектные методы управления, то аттестацию целесообразно проводить всякий раз по завершению конкретного проекта. А в тех случаях, когда проект имеет временной период, превышающий календарный год, то и по завершении отдельных этапов) Однако, как показывает зарубежный опыт, открытые системы аттестации, наиболее распространенные в РФ, имеют ряд недостатков, связанных с недостаточной объективностью руководителей, недостаточным знанием своих сотрудников и выполняемой ими работы. Поэтому рабочие группы по проведению реформ на муниципальной службе предлагают новые системы оценок, основанные на следующих четырех критериях:

– «качество работы» в сопоставлении с имеющимися нормами и правилами;

– черты характера;

– исполнительность и пунктуальность в работе;

– способность руководить людьми» [16, с. 81].

Остановимся теперь, хотя бы кратко на проблемах мотивации в сфере муниципального управления. Неосознанное или осознанное стремление к определенным целям побуждает служащего к действию или бездействию. Специалисты в области социальной психологии управления пытались выявить цели или мотивации, обусловливающие поведение служащих в организации, при этом было обращено внимание на различие личных целей служащих и целей, связанных с организацией. (Рассмотрение различных теорий мотивации, а также возможности применения отдельных из них в кадровом менеджменте в сфере муниципального управления – это предмет самостоятельного исследования. Поэтому мы посчитали возможным ограничиться отсылкой всех, интересующихся этими вопросами, к следующим источникам: (5,21,24 и др.))Б. Гурней выделяют 4 типа личных целей у служащих:

– стремление к безопасности,

– стремление к власти,

– забота об укреплении престижа,

– стремление к повышению жизненного уровня» [12, с. 235].

Эти четыре типа личных целей охватываются единым понятием «продвижение по службе», или желанием сделать карьеру, имеющим значение если не для всех, то для большинства муниципальных служащих.

Главная забота служащего – обеспечение личной безопасности во всем, что касается развития служебной карьеры, а также защиты от угроз и риска внешней среды вообще.

Желание расширить круг своих полномочий выступает другим важным побудительным мотивом поведения служащего. Оно проявляется в желании избавиться от бремени иерархического контроля, от внешнего принудительного воздействия, а также в стремлении быть свободным в своих действиях, быть хозяином своего времени и иметь право принятия решения. Служащие всех уровней стремятся зарезервировать эту сферу от вмешательства вышестоящего начальства. Еще одно проявление стремления к властным полномочиям – обеспечение и поддержание своей автономии, а тем самым – расширение служащими сферы и возможностей своего влияния.

В функционировании административных систем важную роль играют также соображения престижа. Некоторые виды деятельности, в том числе и деятельность в сфере муниципального управления, обладают качеством престижа и привлекают служащих, хотя право принятия решений особенно на нижних уровнях здесь достаточно ограничено.

Важной заботой служащего является стремление к справедливому вознаграждению и повышению жизненного уровня. Служащие очень ревниво относятся к иерархии должностных окладов, сравнивая свое материальное положение и положение других социально-профессиональных категорий работников. Поведение служащих в известной мере объясняется стремлением увеличить свои денежные доходы.

Следует отметить также и то, что муниципальные служащие имеют двойственную внутреннюю позицию, связанную с их отношением к группам, в которые они входят, и позицией по отношению к целям учреждения. (Впрочем, эта двойственность в той или иной мере свойственна не только муниципальным служащим, но и сотрудникам всех «традиционных», по терминологии У. Оучи, организаций)

Позиция служащих по отношению к группам – важная характеристика их психологии и поведения внутри организации. Здесь также возникает внутреннее разделение, и служащие могут в различных ситуациях испытывать либо ведомственный дух (преданность традициям учреждения, автономности и неприязни ко всему, что несет вред целостности и репутации учреждения), либо «дух корпуса», т.е. свою принадлежность к определенной группе, которая имеет определенную систему ценностей, свои нормы и собственные интересы. Корпоративный и ведомственный дух могут совпадать и усиливать друг друга, но могут вызвать противоречие интересов и противостояние отдельных групп служащих.

В конечном счете, именно от руководства администрации зависит, в немалой мере, до какой степени будут согласованы между собой индивидуальные и организационные интересы и цели; в какой мере будут совпадать, а, следовательно, усиливать друг друга корпоративные и ведомственные интересы и цели. В свою очередь, наиболее действенным механизмом согласования перечисленных выше целей и интересов является максимально широкое вовлечение сотрудников организации в процессы разработки и реализации управленческих решений.