Полномочия депутатов Государственной Думы в рамках деятельности

Полномочия депутатов Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,[7] другими федеральными законами, положением об обеспечении деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно названному Федеральному закону парламентарии руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Конституция РФ не содержит специальной главы, посвященной депутатам представительных и законодательных органов. Но в гл. 5 Конституции РФ, закрепляющей статус Федерального Собрания, имеются нормы, регламентирующие деятельность парламентариев. Приняты и специальные правовые акты - Федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, регламенты обеих палат парламента, - определяющие права, обязанности, гарантии деятельности парламентариев.[8]

В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 2) отмечается, что их положение определяется Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Данная норма является исключительно важной, так как закрепляет принцип, согласно которому лишь федеральными законами, а не подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства и т.д.) осуществляется регламентация деятельности российских парламентариев, определяется их статус. Представительный характер российского парламента обусловливает постановку и законодательное решение важного и принципиального вопроса о взаимоотношениях депутата и избирателей. Насколько обязательны для депутата воля и интересы избирателей, насколько он автономен, свободен в своих действиях, осуществляемых в интересах всего общества и избирателей, - эти вопросы и ответы на них имеют глубокий теоретический и практический смысл. В связи с этим представляет интерес исторический аспект данной проблемы.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не предусматривает право избирателей отзывать депутатов, не закрепляет институт наказов. Но это не значит, что в российской представительной системе утвердился в рафинированном виде принцип свободного мандата.

В Законе сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями, информируют их о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. На федеральном уровне депутатский мандат не является императивным, но он и не абсолютно свободный.

При отсутствии права отзыва и обязательности наказов избирателей парламентарий, являясь представителем народа, не может не поддерживать связь с избирателями, не взаимодействовать с ними.

Правовая основа депутатского статуса - Конституция РФ и законы, выражающие волю и интересы населения, потребности общественного развития. Конституция РФ в гл. 5 регламентирует полномочия и основные формы деятельности Федерального Собрания, коллегиально осуществляющего представительные и законодательные функции. Специальных норм, за небольшим исключением, о правах и обязанностях депутатов Конституция не содержит, исходя из того, что они совместно, весь депутатский корпус, коллегиально реализуют полномочия российского парламента. В силу этого депутаты наделяются такими правами и обязанностями, которые дают им возможность наилучшим образом осуществлять полномочия самого парламента, вести законодательную работу.[9]

Полномочия депутатов Государственной Думы начинаются со дня их избрания и заканчиваются с началом работы парламента нового созыва. Одновременно с принятием в декабре 1993 г. Конституции РФ был избран парламент первого созыва со сроком полномочий два года. Конституционный срок полномочий депутатов Государственной Думы II - V созывов составлял четыре года. Начиная с VI созыва депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет. В предусмотренных законом случаях полномочия парламентария Федерального Собрания прекращаются досрочно, полномочия депутата прекращаются досрочно и в случае роспуска Государственной Думы.

Рассматривая полномочия парламентариев, необходимо выделить основные сферы их деятельности:

1) работа непосредственно в парламенте и в образуемых им органах;

2) работа депутатов Государственной Думы во фракциях и депутатских группах;

3) работа с избирателями.

Парламентарии обладают правом законодательной инициативы. Они могут вносить в Государственную Думу законопроекты и поправки к ним, законодательные предложения о разработке и принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании их утратившими силу.

Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрен депутатский запрос. Данное право (интерпелляция) известно некоторым парламентам более 250 лет. В Англии, например, оно существует с 1721 г., о нем упоминается и в Регламенте французского парламента 1791 г. Этот институт укоренился в мировой парламентской практике и законодательстве. Конституция же РФ 1993 г. о нем не говорит, но он отражен в Законе о статусе депутатов. В ст. 13 Закона говорится, что депутат, группа депутатов каждой из палат вправе обратиться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка РФ, руководителям исполнительных органов в центре и на местах по вопросам, входящим в их компетенцию.

Депутатский запрос не следует смешивать с вопросами к членам Правительства. Каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится «правительственный час». На это время приглашается не более двух членов Правительства РФ, которые после краткой информации о работе своего ведомства отвечают на вопросы депутатов.

Кроме того, получила распространение такая форма работы, как парламентские слушания, предусмотренные ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.

Заседания комитетов и комиссий правомочны, если на них присутствует более половины депутатов, состоящих в них. Присутствие депутатов на заседаниях является обязательным. Если кто-нибудь из них по уважительным причинам не имеет возможности участвовать в заседании, он должен заблаговременно информировать об этом Председателя комитета или комиссии. В заседаниях с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии. В комитетах могут создаваться подкомитеты и рабочие группы. Все эти структуры призваны способствовать законодательной деятельности парламента, готовить и обсуждать законопроекты, тем самым формируя систему российского законодательства.

Важное место в деятельности депутата отводится его работе с избирателями. Механизмы наказов избирателей, отчетности депутатов и права их отзыва существовали не только в современной России, но и в СССР. Этот опыт приучил избирателей и депутатов к необходимости и полезности их взаимной постоянной связи.[10]

Такая практика сохраняет свою целесообразность и в современных условиях, но из правовой «обязанности» она должна перейти в нравственную потребность, в область этических отношений между теми, кто осуществляет законодательную власть, и теми, кто вручает им мандат на эту деятельность.

Взаимоотношения депутатов с избирателями определены Законом о статусе парламентариев. Они призваны поддерживать постоянную связь с населением, избирателями округов, регионов. Такая связь необходима для того, чтобы депутат знал истинное положение в стране, регионе, избирательном округе, чтобы законы не были абстрактными и оторванными от действительности, а содержали реальные модели поведения, закрепляли правовые механизмы жизнедеятельности общества. Без такой связи депутат не может рассчитывать на переизбрание в своем округе.

Профессиональный парламент требует неоднократного избрания в его состав одних и тех же положительно себя зарекомендовавших депутатов. Постоянная их сменяемость не может обеспечить должного профессионализма. Но и здесь необходимо чувство разумного, так как несменяемость, отсутствие ротации ведут к бюрократизму, формированию корпоративных интересов, что может причинить ущерб главному - законодательной работе. Для обеспечения наиболее эффективной деятельности парламентариев законодательством предусмотрен ряд гарантий. Смысл и социальное назначение гарантий депутатской деятельности состоит не в том, чтобы предусмотреть для парламентариев льготы и привилегии, а в том, чтобы создать им необходимые условия для эффективной работы. Следовательно, гарантии депутатской деятельности должны служить главной цели - повышению качества законодательных работ, полной реализации парламентом его законодательных функций.[11]

Гарантии деятельности парламентариев различны. К ним относятся организационные, социальные, материальные гарантии, депутатская неприкосновенность.

Парламентарии обеспечиваются консультациями специалистов по вопросам депутатской деятельности, информацией и документами при обращении в государственные и общественные организации, на предприятия и учреждения. Все, к кому обращаются депутаты, обязаны безотлагательно дать им ответ и предоставить необходимые документы.

Парламентарии имеют преимущественное право для выступлений по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации.

Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы в соответствии с федеральным законодательством.

Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что российским парламентариям обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления ими своих полномочий, а это, в свою очередь, соответствует принципу парламентаризма и включенному в него принципу свободного, обеспеченного определенными гарантиями статуса парламентария. При этом система гарантий, прав и обязанностей депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в основном совпадают.

Подлинный характер народовластия и, следовательно, конституционный характер государства выражается не только в гарантиях и в полноте статуса парламентария (депутата), но и в характере его взаимосвязи с избирателями.

Конечно, свободный мандат не предполагает обязательных наказов избирателей, отчетности депутата, но и не поддерживающий связи с избирателями депутат - это нонсенс, это тот случай, когда представительный орган превращается в декорацию, отрывается от избравшего его народа и становится лишь формальным атрибутом конституционного государства. В российском законодательстве закреплено, что депутат обязан поддерживать связь с избирателями.

Депутаты обладают неприкосновенностью. Институт неприкосновенности призван обеспечить успешную и бесперебойную работу парламента, а не освобождать от ответственности тех депутатов, которые преступили закон. За содеянное должна наступать ответственность, но только с соблюдением правил, определенных законом.