Направления совершенствования дейтельности по принятию актов Государственной Думой

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 9 февраля 2011 г. N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».^[14] Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в сети Интернет и обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.

Не умаляя достоинств данного документа, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в некоторых случаях и организовывать) в обсуждении федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе Президента РФ, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

В соответствии с п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ Государственная Дума, самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

В целях усиления демократических начал правотворчества названные в президентском Указе законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрия, Италия, Испания), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы.^[15] Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.

Статья 112 Регламента Госдумы устанавливает, что только по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, то он вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления палаты о принятии указанного обращения в порядке, установленном ст. 93 и 94 Регламента.

Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и его эффективности. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой по всем законопроектам. Эта задача сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.

Российская конституционная система не предоставляет каких-либо преференций законодательным инициативам Совета Федерации и его членов. Если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе - при прохождении закона в Совете Федерации - верхняя палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен нижней палатой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить данный закон. В этой связи С.В. Поленина отмечает, что верхняя палата не может одновременно входить в Думу с проектом закона и сама же потом одобрять или отклонять принятый по ее инициативе закон.^[16] Кроме того, Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно вносить изменения в текст принятого Госдумой закона.

Осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ. Справедливо суждение С.А. Авакьяна о предпочтительности Совету Федерации оставаться органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Госдумы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права, а не собственной.^[17]

Зарубежный опыт свидетельствует об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе - предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов, только после этого они обсуждаются в другой палате (бундесрат и бундестаг ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения.

В отличие от России французский Сенат может рассматривать законопроект (законодательное предложение) в первом чтении до его рассмотрения Национальным собранием. Число проектов законов, внесенных для первого чтения в Сенат, весьма значительно: 26% - в 2001 - 2002 гг. и 40% - в 2003 - 2004 гг.^[18] На практике правительство успешно пользуется такой возможностью. Примерно до четверти законопроектов правительства направляется в Сенат. Именно таким способом в 2010 г. приняты правительственные инициативы по вопросам пенсионной реформы, вызвавшие большой всплеск политической активности в стране.^[19]

Согласно абзацу второму ст. 39 Конституции Франции независимо от положений абзаца первого ст. 44 проекты законов, имеющих в качестве своей основной цели организацию территориальных коллективов, и проекты законов о представительных органах французов, проживающих за пределами Франции, первоначально вносятся в Сенат.^[20] По мнению французских правоведов, включение этой нормы в текст Основного Закона самим Сенатом было расценено как возрождение политического веса палаты и ее места в конституционной сфере, возвращение к практике равновесного бикамерализма.^[21]

В Италии законопроект может быть внесен в любую палату парламента. Лишь проект закона о бюджете вносится попеременно: один год - в нижнюю палату, другой - в верхнюю. Если законопроект отклонен (за исключением бюджета), он может быть внесен в парламент только после истечения 6 месяцев с момента отклююонения. Закон может быть возвращен из комиссии в палату по требованию правительства, 1/10 членов какой-либо из палат или 1/5 членов самой комиссии.^[22]

Законодательный процесс во Франции достаточно демократичен и рационален. Это проявляется, в частности, в следующем. В соответствии со ст. 24 Регламента Сената председатель палаты объявляет на публичном заседании о внесении законопроектов, представленных правительством либо непосредственно, либо после их принятия Национальным собранием, о внесении законопредложений, принятых нижней палатой и переданных ее председателем, а также информирует о законопредложениях или предложениях резолюции, представленных сенаторами. Лишь после этого законопроекты и законопредложения направляются в компетентную комиссию или в специально назначенную комиссию для их рассмотрения.

Отечественная практика законотворчества свидетельствует, что верхняя палата одобряет практически все федеральные законы, принятые Государственной Думой. Вряд ли подобное положение является оптимальным и идет на пользу федерализму как одному из основ конституционного строя.

По различным аспектам собственной компетенции Российской Федерации верхняя палата парламента вправе не рассматривать принятые законы. Вместе с тем по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, а также вопросам совместной компетенции РФ и ее субъектов (ст. 72) палата обязана плодотворно участвовать в обсуждении таких законов. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Преодоление разногласий, возникающих между палатами Федерального Собрания России, отдельные авторы обоснованно выделяют как особую стадию законодательного процесса. Выбор конкретного способа преодоления разногласий зависит от объективных и субъективных факторов, принципиальности вопроса и иных обстоятельств.^[23] Однако процедура разрешения споров должна быть детально урегулирована прежде всего регламентами палат, поскольку она является составной частью законодательного процесса.

Несмотря на то что в законодательной работе, осуществляемой в рамках действующей Конституции РФ всеми участниками законодательного процесса и в первую очередь Государственной Думой, есть целый ряд положительных моментов и достижений, для существующего состояния законодательного регулирования, а также для хода законодательного процесса характерно наличие ряда серьезных проблем.

Для федерального законодательного регулирования, осуществляемого со времени принятия действующей Конституции, характерны следующие проблемы.

Первая - недостаточным остается уровень качества отдельных принимаемых и вводимых в действие законов. Для введенных в действие законов это подтверждается практикой внесения в них изменений и дополнений в достаточно короткие промежутки времени после начала действия, а также общей оценкой качества принятых законов со стороны специалистов, общественности и самих участников законодательного процесса. При этом отмечаются следующие основные недостатки: несоответствие отдельных законов реальным общественным отношениям; нереализуемость отдельных законов, обусловленная отсутствием требуемых ресурсов, институтов охраны норм данного закона, процедур и механизмов реализации установленных норм; необязательный, декларативный характер отдельных позиций, статей; содержание в законах вопросов, не относящихся прямо к установленному предмету законодательного регулирования; неоднозначность формулировок, возможность различного понимания предписаний; неконкретность, неполнота норм, нуждающихся в последующей конкретизации их подзаконными актами (возможность подмены, изменения духа закона).[24]

Вторая проблема - изменения действующего законодательства носят несистемный характер: вновь принимаемые законы часто противоречат действующим (необходимые изменения либо запаздывают, либо просто отсутствуют), значительную долю в принятых законах составляют акты частного характера («мелкотемные»).

Третья - это неудобство пользования действующим законодательством: громоздкость массивов норм и документов; разрозненность актов разных категорий, регулирующих отдельные сферы общественной жизни; труднодоступность ратифицированных международных договоров и действующих законов СССР и Совета Федерации для граждан и организаций.

Заключение

Итак, деятельность Государственной Думы ФС РФ осуществляется в рамках ее предметов ведения путем реализации предоставленных ей полномочий. Основным нормативным правовым актом, определяющим предметы ведения и полномочия Государственной Думы ФС РФ, является Конституция Российской Федерации. Определение компетенции Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания РФ в решении государственных дел. Это не означает, что ей предоставлена полная самостоятельность, равная самостоятельности органа государственной власти. Государственная Дума - структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) - Советом Федерации. Их неразрывность обусловлена организацией законодательной деятельности на федеральном уровне, которая является основным направлением деятельности Федерального Собрания РФ. При этом ни одна из его палат не наделена полномочиями по окончательному принятию законов.

В то же время нельзя отрицать определенной самостоятельности Государственной Думы в сферах ее ведения. Таковыми, на наш взгляд, являются все сферы ведения России, в которых осуществляется законодательное регулирование. То есть в сфере ведения Государственной Думы находятся и промышленность, и оборона, и иные сферы, где общественные отношения регулируются законом. Такой вывод подтверждает структура федерального законодательства и внутреннее устройство самой Государственной Думы. Основные полномочия Государственной Думы закреплены в Конституции РФ. В связи с этим они относятся к категории конституционных. Так, в ст. 105 Конституции РФ закреплено полномочие Государственной Думы принимать федеральные законы. Статья 108 Конституции РФ устанавливает право Государственной Думы принимать федеральные конституционные законы.