История становления местного самоуправления в КР

При советской власти реального местного самоуправления в Киргизской ССР, равно как и в других союзных республиках, не было. Однако процессы нарождающейся демократии потребовали изменений в организации деятельности формально главных органов власти в СССР. Так, 9 апреля 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», предоставивший местным советам, наделенным всеми полномочиями, право на решение вопросов местного значения во всей их полноте.

Обретение Кыргызстаном государственной независимости и последовавшие за этим демократические и экономические реформы позволили установить правовые нормы народовластия на местах. Одним из первых законодательных актов стал Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» от 19 апреля 1991 г., согласно которому власть на местах передавалась местным Советам народных депутатов как основному звену системы местного самоуправления.

Последовавшие после этого социально-экономические и политические реформы убедительно показали необходимость промежуточной формы управления. Так, 4 мая 1992 г. был принят Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан». Такой двойственный принцип организации власти на местах был принят в качестве основы организации национальной системы управления территориями в переходной период.

В 1997 г. на I республиканском курултае представителей местных сообществ был образован Конгресс местных сообществ, целью которого являлось выражение воли местных сообществ, содействие развитию местного самоуправления. Таким образом, Конгресс стал первым общественным объединением, внесшим существенный вклад в развитие местного самоуправления и дальнейшее продвижение реформы.

Основным законом, устанавливающим правила организации местного самоуправления, является Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». В этом Законе описываются принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц Кыргызской Республики, определяется роль местного самоуправления и местной государственной администрации в осуществлении публичной власти, устанавливаются принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и местной государственной администрации и т.д..

Исторической реальностью демократического и суверенного развития Кыргызстана стала свершившаяся 24 марта 2005 г. революция, которая обозначила глубокий системный кризис публичных институтов власти. Вследствие этого государственные органы и общественность инициировали проведение очередной конституционной реформы. В итоге 8 и 9 ноября 2006г. была обсуждена и введена в действие новая редакция Конституции Кыргызской Республики, ставшая продуктом политического диалога и компромисса между ветвями государственной власти.

В частности, если в утратившей силу Конституции образца 1993 г. субъектом и носителем права на местное самоуправление являлось местное сообщество (население), то в обновленной Конституции Кыргызской Республики - административно-территориальная единица (территория) и местный кенеш (орган).

 

Необходимым условием эффективной реализации принципов народовластия становится закрепление системы государственных правовых гарантий, в числе которых ключевой является судебная защита прав местного сообщества. Кроме этого, имеются и другие гарантии в части экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления:

§ признание и равная защита, наряду с государственной, частной и иными формами собственности, муниципальной собственности;

§ право органов местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

§ право на предварительное и равноценное возмещение имущества, в случае его отчуждения в пользу государства;

§ получение согласия органов местного самоуправления в случае передачи объектов муниципальной собственности в государственную собственность;

§ соответствующее материальное и финансовое обеспечение исполнения государственных функций органами местного самоуправления;

§ самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

§ запрет на вмешательство каких-либо государственных органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета;

 

§ право введения органами местного самоуправления местных налогов и сборов на соответствующей территории.

Вместе с тем введенная в действие 9 ноября 2006 г. новая редакция Конституции Кыргызской Республики имела и ряд особенностей спорного характера. В частности, Конституция содержала два понятия применительно к системе бюджетов местного самоуправления, а именно: понятия «местный бюджет» и «бюджет местного кенеша».

Эта проблема неоднократно поднималась на встречах и совещаниях в государственных институтах, где соискателем резонно задавались инициаторам конституционных изменений такие вопросы, как: идентичны ли эти понятия либо каждое из них несет в себе разный юридический и финансово-бюджетный смысл? Как представлялось, такое разночтение могло породить новую волну противоречий, ибо Конституция, как главный правовой документ страны, закладывающий общие принципы и параметры развития государства и, безусловно, его нормативной базы, не должна содержать различного рода дилеммы.

 

 

Эти изначально заложенные противоречия были устранены с принятием 30 декабря 2006 г. новой редакции Конституции Кыргызской Республики и введения ее в действие с 15 января 2007 г.

Конституционные положения, устанавливая общие принципы и направления развития местного самоуправления, явились базой для дальнейшей эволюции финансово-экономической составляющей местных сообществ.

В соответствии с Законом КР «О финансово-экономических основах местного самоуправления» от 25 сентября 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют недвижимое и движимое муниципальное имущество, денежные средства органов местного самоуправления, ценные бумаги, природные ресурсы, находящиеся на данной территории, иные объекты гражданских прав, а также предприятия, организации и учреждения, осуществляющие деятельность на соответствующей территории.

Прогрессивным в данном документе было то, что из системы экономических и финансовых основ местного самоуправления выводились средства местных государственных органов, а местному самоуправлению предоставлялось право иметь собственные исполнительные органы и бюджеты, в процедуру составления, утверждения и контролирования которого не имели право вмешиваться государственные органы. При этом устанавливались финансовые гарантии обеспечения минимальных государственных социальных стандартов. Тем самым местные сообщества и их органы получали полное право формировать собственную экономическую базу, основой для которой служила коммунальная собственность, и финансовую основу путем формирования и расширения собственных доходных источников.

В свою очередь финансовую основу местного самоуправления стали составлять налоговые и неналоговые источники доходов, доходы от использования коммунальной собственности, а также кредитные и иные финансовые ресурсы, закрепленные законодательством Кыргызской Республики за местными сообществами

Причем устанавливалось, что вмешательство вышестоящих органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета не допускается. Законом были расширены источники формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, к которым относились:

§ средства местного бюджета;

§ категориальные, выравнивающие и стимулирующие гранты из бюджета вышестоящего уровня;

§ внебюджетные фонды;

§ кредитные ресурсы, трансферты и гранты;

§ добровольные взносы и пожертвования;

§ доходы от муниципальных ценных бумаг и местных займов;

§ отчисления от общегосударственных налогов и других доходов. Притом, что нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов в местные бюджеты устанавливаются один раз в три года;

§ полный объем сумм, поступивших в результате уплаты административных штрафов;

§ иные дополнительные доходы от организованных органами местного самоуправления мероприятий, а также получаемые от деятельности создаваемых для нужд местных сообществ предприятий и организаций.

Что касается местных налогов и местных сборов, то они отличаются друг от друга тем, что местные налоги представляют собой часть системы налогов, взимаемых с юридических и физических лиц в доход местного бюджета, а местные сборы – это установленные местными органами власти платежи с граждан, предприятий и организаций для частичного возмещения расходов, связанных с предоставлением им услуг или права осуществлять определенную деятельность, носящие разовый характер.

Согласно Налоговому кодексу Кыргызской Республики от 1996 г. к местным налогам и сборам, составляющим существенную часть финансовой основы местного самоуправления, причислялись следующие виды платежей: налог на имущество (движимое, недвижимое); налог за оказание платных услуг населению и с розничных продаж; сбор за парковку автотранспорта; сбор за вывоз мусора с территорий населенного пункта; гостиничный налог;

налог на рекламу; курортный налог; налог с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье; налог на право охоты и рыболовства; сбор с владельцев собак; налог за право использования местной символики; налог с граждан, выращивающих цветы в тепличных условиях и реализации их населению; сбор за право проведения местных аукционов, конкурсов и выставок, проводимых в коммерческих целях; налогообложение видеосалонов и концертно-зрительных мероприятий; сбор со сделок, совершаемых на товарно-сырьевых биржах; налог на используемые производственные и торгово-бытовые площади или их части.

Многие из этих налогов были нежизнеспособны и очень редко применялись на практике. В частности, такие местные налоги, как налог на цветы или сбор с владельцев собак органами местного самоуправления почти не вводились в сельской местности, а в случае введения их повсеместно возникали проблемы их администрирования.

Поэтому были приняты решения по оптимизации местной налоговой базы, в результате чего в 2006 г. в налоговом законодательстве Кыргызстана остались лишь только восемь из прежнего количества местных налогов и сборов. В их числе: налог за оказание платных услуг населению и с розничных продаж; гостиничный налог; налог на рекламу; курортный налог; сбор за вывоз мусора с территорий населенных пунктов; сбор за парковку автотранспорта; налог с владельцев транспортных средств. А также еще один вид местного налога, который очень распространен в мире - налог на недвижимое имущество.

В 2009 г. были отменены еще четыре вида налогов, в итоге в настоящее время существуют только два вида налогов и два вида сборов: земельный налог, налог на имущество (движимое и недвижимое), сбор за вывоз мусора с территорий населенных пунктов, сбор за парковку автотранспорта.

Совокупность финансовых ресурсов местного самоуправления, сформированных из разных источников, аккумулируется в единой структурированной форме, то есть в форме местных бюджетов. Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельной административно-территориальной единицы, форма образования и расходования денежных средств, формируемых за счет налогов, сборов, других обязательных платежей и иных поступлений, предусмотренных законодательством страны и предназначенных для обеспечения тех функций и компетенции, которые отнесены к местным органам власти.

Значительную долю доходов местные бюджеты обеспечивают от разделенных налогов для местных органов самоуправления. Отрицательным последствием такой практики является отсутствие усилий по пополнению доходов бюджета и рационализации расходов у местных органов первичного территориального уровня, так как данный показатель наиболее полно характеризует развитие местного самоуправления. Так, в большинстве регионов Кыргызской Республики основную часть составляют расходы на образование и здравоохранение (80-90% расходов бюджетов)

Семнадцатого декабря 2002 г. была принята Национальная стратегия «Децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвердившая несколько ключевых направлений реформы, в частности, таких, как:

§ формирование эффективной правовой базы;

§ политические, административные реформы и государственная поддержка органов местного самоуправления;

§ проведение экономической и финансовой децентрализации;

 

§ становление муниципальной службы и совершенствование кадровой работы;

§ социальная мобилизация и развитие человеческого потенциала;

§ консолидация гражданского общества.

Контрольные вопросы по теме

1. Что представляет собой местное самоуправление?

2. Какие признаки являются отличительными для местного самоуправления?

3. В чем сходство и различие теоретических концепций местного

самоуправления?

4. Оцените преимущества и недостатки моделей местного самоуправления.

Какая из них применяется в современной Кыргызской Республике?

5. Какие особенности осуществления местного самоуправления в СССР  

позволяют теоретикам выделять советскую модель местного

самоуправления?

6. В чем особенности современного этапа становления местного    

самоуправления в Кыргызской Республике?

 

 

Список рекомендуемой литературы и нормативно-правовых актов по теме:

1. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учеб. пособие для

вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2008.

2. Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г.

3. Система муниципального управления: учеб. для вузов / под ред. В. Б.  

Зотова. – 4-е изд., испр. и доп. – СПб.: Питер, 2008.           

4. Омуралиев, Т.Э. История формирования и развития местного

самоуправления – Б.: USAID, 2006