Государственная аккредитация в системе внешнего контроля и оценки деятельности учреждений общего и начального профессионального образования

Государственная аккредитация образовательных учреждений – одна из составляющих динамично развивающейся системы контроля и оценивания в сфере образования. Законом Российской Федерации «Об образовании» предусмотрены такие процедуры оценки условий, процесса и результатов деятельности образовательных учреждений как лицензирование, государственная аккредитация, итоговая аттестация выпускников и общественная аккредитация. Причем если ранее общественная аккредитация существовала, скорее, номинально, то в настоящее время политика Министерства образования и науки направлена на ее развитие. В дополнение к перечисленным процедурам в настоящее время наблюдается становление новых форм оценивания деятельности образовательных учреждений: составление независимыми структурами рейтингов образовательных учреждений, экспертиза программ развития ОУ и результатов их реализации при проведении различных конкурсов, экспертиза публичных докладов (образовательных программ, программ развития ОУ и результатов их реализации). 

В связи с этим проектирование изменений в системе показателей оценки, а также алгоритма внешней экспертизы требует понимания причин и целей модернизации аккредитационных процедур. Не менее важно определение места государственной аккредитации в ряду мероприятий по оценке деятельности образовательных учреждений, в том числе с учетом изменений существующих и появления новых контрольно-оценочных процедур, становления целостной системы оценивания деятельности образовательных учреждений.

Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 N 522 (Далее - Положение), сохранило неизменными ее назначение и общий порядок проведения. [1] Конкретизация содержания, в т.ч. показателей и критериев их оценки, регламента государственной аккредитации и других аспектов ее проведения будет осуществляться разрабатываемыми в настоящее время отдельными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 Положения определено, что целью государственной аккредитации образовательного учреждения является установление его государственного статуса (типа, вида, категории). Однако следует учесть, что категория устанавливается только дошкольным образовательным учреждениям и образовательным учреждениям дополнительного образования детей, остальным же образовательным учреждениям устанавливает только тип и вид. Кроме этого государственная аккредитация подтверждает (устанавливает) уровень и направленность реализуемых образовательных программ, а также, за исключением образовательных учреждений, реализующих образовательные программы дошкольного образования и дополнительного образования детей, соответствие содержания и качества подготовки выпускников образовательных учреждений федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям.

Государственная аккредитация выполняет важную роль в управлении качеством образования. Внешний контроль обычно стимулирует деятельность образовательного учреждения. Информация, полученная при его проведении, как правило, используется для решения управленческих задач на уровне территориальной системы образования (выявление тенденций развития, оптимизации деятельности методических служб, сети образовательных учреждений и т.д.). [2] Однако ориентация на соответствие минимальным требованиям далеко не всегда служит достаточным стимулом для развития образовательных учреждений.[3] Решение задачи обеспечения качества образования, поставленной Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы, требует совершенствования государственной системы оценки деятельности образовательных учреждений. Речь идет об увеличении стимулирующей роли внешнего контроля и оценивания в плане развития учебных заведений, соответствия результатов их деятельности требованиям социально-экономического развития страны, в т.ч. запросам развивающегося рынка труда, большей ориентации на потребности общества и личности. Важным направлением совершенствования является повышение объективности и прозрачности процедур оценивания деятельности образовательных учреждений.

В связи с этим рассмотрим, каким образом государственная аккредитация решает задачу стимулирования деятельности образовательных учреждений, определим механизм, лежащий в ее основе и связанные с ним особенности организации данной процедуры.

Государственная аккредитация, как отмечено выше, устанавливает статус образовательного учреждения, что в результате отражается на его финансировании, а, следовательно, и оплате труда педагогов. Аккредитованные государством образовательные учреждения (за исключением реализующих образовательные программы дошкольного образования и дополнительного образования детей) имеют право на выдачу лицам, успешно завершившим обучение по образовательным программам, прошедшим государственную аккредитацию, документов государственного образца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квалификации. В связи с этим функции контроля и оценивания при проведении государственной аккредитации поручаются отдельной организационной единице, не зависящей от учреждений, решающих практические задачи.

Идея организационного отделения процесса осуществления деятельности от ее оценивания получила распространение за рубежом в конце 60-х годов в рамках «Системы программирования, планирования и финансирования». В ее основании лежит принцип проверок и балансов. Логика его выдвижения следующая: поскольку основная задача отчетов о достижениях, оценок программ и деятельности связана с обоснованием бюджета следующего года, а человеку свойственно нежелание заниматься самокритикой, следовательно, объективная самооценка невозможна и оценивание должна осуществлять независимая организация (рис. 1):

Рисунок 1. Обоснование принципа проверок и балансов при контроле и оценивании

Не обсуждая имманентно ли человеческой природе «нежелание заниматься самокритикой», подчеркнем: когда речь идет о финансировании, поощрении или наказании функцию оценивания должно осуществлять отдельное подразделение, которому никакие ограничения не мешают давать честные оценки. Однако при этом важно помнить: такое оценивание неизбежно провоцирует стремление образовательного учреждения в процессе государственной аккредитации показать свои сильные стороны и скрыть слабые, не обсуждать проблемы и недостатки.  Аналогичным образом дело обстоит при проведении различных конкурсов образовательных учреждений. И в том, и в другом случае функции субъекта и объекта оценивания жестко разделены, в основе процедуры лежит механизм внешнего контроля и стимулирования. Его эффект связан со стремлением образовательных учреждений получить поощрение и / или избежать наказания. Повышение прозрачности и надежности процедур, основанных на механизме внешнего контроля и стимулирования, связано с участием в них общественности (общественных наблюдателей и общественных экспертов).

Существует и другой механизм организации оценивания. Назовем его механизмом согласования. Он основан на тесной кооперации исполнителя и оценщика. Оценивание строится как совместная деятельность внешних экспертов, администрации, представителей педагогического коллектива образовательного учреждения. Это позволяет оптимизировать интерпретацию полученных данных, снимает барьеры общения, защитные реакции. Результатом экспертизы в этом случае обычно является не только количественная (квалиметрическая), но и качественная (описательная) оценка, дающая не только более полную, но и менее искаженную информацию (стремление скрыть проблемы в этом случае отсутствует, поскольку результаты экспертизы не служат основанием для принятия административных решений вышестоящим органом управления). Кроме этого значимым является включение в оценивание заинтересованных в повышении качества образования в конкретном образовательном учреждении, территориальном образовании людей: родителей, представителей общественных организаций, органов местного самоуправления и т.п.

Методики оценивания, строящегося на основе механизма внешнего контроля и стимулирования, отличаются «измерительно-испытательной направленностью». Они могут применяться для отбора, оценки ситуации, однако ставят оцениваемого (оцениваемых) в пассивную позицию, ожидающего (ожидающих) вердикта эксперта. Конечно, даже стандартное тестирование предметных знаний и умений может привести его участников к тем или иным открытиям, но их вероятность значительно возрастает при создании специальных условий оценивания, переносе акцентов с контроля на консультирование. Экспертиза в этом случае может сочетаться с публичным обсуждением решений, принимаемых по ключевым вопросам функционирования и развития ОУ.

В настоящее время оценочные процедуры, в основе которых лежит механизм согласования, слабо представлены в отечественном образовании. В той или иной мере они могут быть реализованы при развитии практики публичной отчетности и общественной аккредитации. Все зависит от того, какое направление развития данных процедур будет выбрано.

Например, относительно развития практики публичной отчетности существует два противоположных взгляда:

1. Информация публичного отчета должна использоваться при проведении государственной аккредитации ОУ. В предельном случае речь идет о том, что аккредитация образовательного учреждения должна иметь форму публичной защиты с обязательным выступлением с докладом руководителя образовательного учреждения и последующим его обсуждением.

2. Публичный доклад адресован общественности, и обсуждение его должно носить неформальный характер, строиться как диалог общественных экспертов (родителей, представителей учредителя ОУ, педагогического и ученического коллективов и др.), администрации и органов самоуправления ОУ. Оно ни в коем случае не должно непосредственно вести к получению ОУ каких-либо привилегий или принятию санкций, поскольку это создает ситуацию «конкурсности» и не позволяет вести откровенное обсуждение существующих проблем.

Первое из названных направлений развития практики публичной отчетности предполагает ее построение на основе механизма внешнего контроля и стимулирования. Второе предусматривает включение механизма согласования. Существует и третье мнение, усреднённое, ищущее баланс между описанными подходами.

Сравним альтернативные варианты (табл. 1).

Таблица 1.

Сравнительная характеристика вариантов использования информации публичного отчета ОУ для оценивания его деятельности

Если рассмотреть потенциальные возможности публичной отчетности при ее развитии в рамках того или другого из рассмотренных направлений, то организация общественного диалога-обсуждения публичного доклада в сравнении с использованием его информации при проведении государственной аккредитации делает более выраженными следующие эффекты:

- достигается договорённость с общественностью относительно целей развития школы;

- школа становится более гибкой, открытой, ориентированной на ученика;

- коррекция образовательного процесса осуществляется с учётом требований потребителя, что обеспечивает повышение качества образования;

- растет ресурса доверия и поддержки школы (что позволит в будущем привлекать и дополнительный материальный ресурс), развивается социальное партнерство;

- преодолевается характерное не только для России отчуждение общества от школы;

- приходит понимание совместной ответственности родителей и школы за судьбу ребёнка.

Перечисленные эффекты возникают при оценивании, в основе которого лежит механизм согласования. Его использование позволяет обеспечить диалог общества и сис­темы образования.

Необходимость включения механизма согласования при оценивании деятельности ОУ на основании публичного отчета связана с дисбалансом существующей системы оценочных процедур, доминированием в ней механизма внешнего результативного контроля (лицензирование, аккредитация ОУ, рейтингование ОУ, в т.ч. в рамках конкурсов образовательных учреждений). При этом необходимо помнить, что механизм согласования работает эффективно только в том случае, если оценивание не ведет к принятию административных решений (типа присвоить или не присвоить ОУ тот или иной статус, поощрить или нет). Условием его качественного проведения является внутренняя мотивация заказчиков к улучшению условий, процесса, а, следовательно, и результатов деятельности учебного заведения.

Использование процедуры обсуждения публичного доклада ОУ при проведении государственной аккредитации не просто недостаточно эффективно, но опасно. Конечно, данными доклада может пользоваться любой заинтересованный субъект, в т.ч. рейтинговые агентства, организации, занимающиеся оценкой качества образования, органы управления образованием и т.п., но речь идет только об опубликованном тексте. Публичный доклад должен содержать обязательную официальную информацию[4], а вся дополнительная может публиковаться только по желанию образовательного учреждения, которое вправе сообщать о себе только лучшее. О недостатках же можно судить уже по тому, чего нет в перечне достоинств.[5] Процедура обсуждения должна оставаться неприкосновенной и, в некотором роде, закрытой.

Что касается практики общественной (общественной профессиональной) аккредитации, то в настоящее время ее активное развитие происходит в области высшего профессионального образования. Критерии и процедуры общественной аккредитации разрабатываются общественными профессиональными структурами с учетом мирового опыта оценки качества образования и с тем, чтобы соответствовать требованиями Европейской ассоциации гарантии качества высшего образования ENQA, а также зарубежных и международных аккредитационных структур, занимающихся оценкой тех или иных направлений / специальностей профессионального образования. Организованная в соответствии с перечисленными требованиями общественная аккредитация ориентируется на оказание консалтинговых услуг, помощь образовательному учреждению в повышении эффективности деятельности: обеспечение конкурентоспособности выпускников на рынке труда и конкурентоспособности образовательного учреждения на рынке профессионального образования. Обычно процедура общественной аккредитации занимает продолжительное время в отличие от государственной, проводимой в сжатые сроки. [6] По сути, речь идет об образовательном аудите по запросу образовательного учреждения. Недостатки, выявленные аудиторами в ходе проверки, устраняются образовательным учреждением вплоть до достижения им установленных общественной профессиональной организацией стандартов качества образования, что и является основанием для выдачи свидетельства об общественной аккредитации. Таким образом, развивающаяся практика общественной аккредитации основывается на приоритетном использовании в оценочной деятельности механизма согласования. Если эта линия будет продолжена, а прецеденты дублирования содержания и организации общественной и государственной аккредитации устранены, то рассматриваемые процедуры будут органично дополнять друг друга и способствовать повышению качества образования.

Рассмотрение роли различных контрольно-оценочных процедур в целостной системе оценивания деятельности образовательных учреждений, задач их модернизации, происходящих и прогнозируемых изменений позволяет смоделировать возможные варианты развития внешней экспертизы деятельности учреждений общего образования и начального профессионального образования в процессе государственной аккредитации.

Модели исходят из представления о том, что государственная аккредитация свидетельствует о доверии государства, признании (подтверждении) им полномочий и компетентности аккредитованной организации в соответствующей области образовательной деятельности. Тем самым государство выступает для человека и общества гарантом качества условий, процесса и результатов деятельности аккредитованного учреждения. Нельзя противопоставлять требования к качеству образования со стороны общества и со стороны государства: вторые производны от первых. Другое дело, что для государства важны не индивидуальные или групповые, а «обобщенные» интересы. Подобная ориентация не означает однако унификации ОУ и содержания образования. Современная политика Российской Федерации в области образования исходит из необходимости предоставления человеку возможности выбора, построения индивидуального образовательного маршрута. Таким образом, речь сегодня идет о построении государственной аккредитации на основе показателей, отражающих интересы общества и человека.

При проектировании территориальной системы внешнего оценивания деятельности образовательных учреждений общего и начального профессионального образования, необходимо решить ряд вопросов:

- как должны соотноситься государственная и общественная аккредитация ОУ (независимые самостоятельные процедуры или взаимосвязанные, когда условием прохождения общественной аккредитации является наличие государственной, или результаты общественной аккредитации рассматриваются при проведении государственной);

- каким должен быть баланс государственной и общественной составляющей в процедуре государственной аккредитации;

- каковы формы участия представителей общественности в государственной аккредитации?

Представленные вопросы взаимосвязаны. При изменении ответа на один из них может и должно происходить изменение ответов на другие.

Итак, потенциально возможны следующие изменения, направленные на увеличение стимулирующей роли внешнего контроля и оценивания и обеспечение открытости и прозрачности процедур и результатов государственной аккредитации: