Программа и целевая программа

Содержание

ВВЕДЕНИЕ. 4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ.. 6

1.1 Программа и целевая программа. 6

1.2 Условие применения программно-целевого метода в государственном управлении. 11

1.3 Развитие нормативной базы формирующей целевые программы в Российской Федерации. 15

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ.. 18

2.1 Особенности разработки и реализации долгосрочной целевой программы.. 18

2.2 Формирование областной целевой программы.. 30

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ.. 36

3.1 Сравнительный анализ содержания целевых программ. 36

3.1.1 Анализ целевой программы поддержки малого предпринимательства в Новосибирской области. 36

3.1.2 Анализ областной программы помощи молодым семьям. 37

3.1.3 Молодая семья – доступное жилье – анализ федерального проекта, действующего в Новосибирской области. 42

3.2 Рекомендации по совершенствованию.. 43

3.2.1Проблемы, встречающиеся при разработке целевых программ. 43

3.2.2 Проблемы программно-целевого планирования и пути их преодоления. 46

3.2.3 Долгосрочная стратегия как залог эффективности бюджетных целевых программ. 50

3.3. Рекомендации по разработке методик оценки эффективности целевых бюджетных программ. 51

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 56

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.. 62

ПРИЛОЖЕНИЕ. 65

ВВЕДЕНИЕ

Программно-целевые методы решения приоритетных проблем общества и государства признаны наиболее эффективными во всем мире, а программно-целевое планирование считается действенным инструментом государственной региональной политики[1].

Подобная практика имеет свою историю и в Российской Федерации. В связи с проведением реформы межбюджетных отношений[2] появился ряд новых бюджетных инструментов, к которым относятся федеральные и ведомственные целевые программы, в свою очередь, объединенные единым понятием: «целевые бюджетные программы». Целевые программы в России призваны служить инструментом концентрации и заданной ориентации ресурсов на важнейшие направления государственной и общественной деятельности. Однако мнение об их заявленной эффективности является на сегодняшний день отнюдь не превалирующим, как в обществе, так и среди экспертов, изучающих рассматриваемую проблему.

Столь всеобъемлющая миссия целевых программ позволила им распространиться на все уровни организации государственного управления, во все сферы, обеспечивающие благополучие жизни общества и прогрессивное развитие государства.

Очевидно, что такая распространенность целевых бюджетных программ и сама суть их действия привела и к концентрации в них огромных сумм средств, эффективность использования которых также более чем небезразлична.

Все вышеперечисленное подтверждает актуальность выбранной темы, особенно, в связи с неоднозначностью мнений относительно рассматриваемого явления. То есть, анализ опыта целевых бюджетных программ позволит сформировать глубокое представление о механизме их действия, а также о возникающих в процессе их внедрения проблемах.

Таким образом, целью данной работы является изучение российской практики разработки и внедрения целевых программ, как инструмента развития сфер жизни государства и общества и инструмента повышения эффективности бюджетных расходов. Для достижения указанной цели необходимо решить ряд задач, а именно:

Рассмотреть нормативную базу разработки и реализации целевых программ

Изучить основные требования к структуре и содержанию федеральных целевых программ и региональных целевых программ

Рассмотреть российский опыт реализации каждого вида целевых бюджетных программ в целом, а также возникающие в процессе их реализации проблемы

Проанализировать конкретные примеры федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ.

Таким образом, достижение поставленной цели планируется осуществить на основании двух направлений анализа. Во-первых, на изучении нормативных документов, обеспечивающих основы программно-целевого планирования в Российской Федерации.

И, во-вторых, на изучении опыта реальных целевых бюджетных программ, действующих как на федеральном, так и на ведомственном уровне.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: исторический, логический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой и конкретно-социологический.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Программа и целевая программа

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Переход к работе с федеральными целевыми программами, ориентированной на конечный результат, предусматривает усиление механизмов контроля за реализацией программ и должен включать два основных элемента:

- внешний контроль, осуществляемый Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфином России, Минпромнауки России, а также государственными контролирующими органами;

- внутренний контроль, осуществляемый самими федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками федеральных целевых программ.

При этом возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов, что предполагает разработку системы показателей, позволяющих отслеживать соответствие фактически достигнутых результатов целям программ. Процесс отслеживания хода реализации программ должен осуществляться практически непрерывно.

С этой целью от государственных заказчиков необходимо потребовать для каждой действующей федеральной целевой программы определения обязательных количественных показателей их результативности - одного из важнейших критериев, одобренных Правительством Российской Федерации.

Решение указанных задач возможно при условиях:

- обеспечения еще большей открытости процедур формирования и реализации мероприятий федеральных целевых программ;

- осуществления действенного контроля за их реализацией, повышения ответственности государственных заказчиков за достижение целей программ и своевременного представления качественной отчетности по использованию финансовых средств по всем источникам финансирования;

- мобилизации из всех источников финансовых средств, направляемых на реализацию программ.

Целесообразно внедрить практику ежегодной оценки государственными заказчиками финансирования федеральных целевых программ по утвержденным показателям с учетом потребностей программ в средствах из всех источников, одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации, реальных возможностей финансирования мероприятий программ за счет федерального бюджета, а также мобилизации средств, привлекаемых из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Анализ работы государственных заказчиков федеральных целевых программ по совершенствованию механизма управления программами, повышению эффективности реализации программных мероприятий, упорядочению расходования средств из федерального бюджета свидетельствует о том, что имеются резервы по совершенствованию методов работы с федеральными целевыми программами. К ним относятся экспертные проверки, являющиеся одним из инструментов текущего мониторинга реализации федеральных целевых программ. С целью повышения эффективности экспертных проверок в Минэкономразвития России подготовлен проект рекомендаций по организации и проведению экспертных проверок федеральных целевых программ, которые могли бы оказать государственным заказчикам определенную помощь в практической работе с федеральными целевыми программами. В качестве одного из инструментов проведения экспертных проверок, а также для подготовки годового отчета в Минэкономразвития России разработан проект рекомендаций по проведению анализа хода реализации федеральных целевых программ, с помощью которых можно осуществлять оценку соответствия фактических показателей их реализации показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации, системе приоритетов и критериев формирования программ на среднесрочную перспективу, а также анализ хода выполнения программ. Результаты экспертных проверок и анализа хода реализации федеральных целевых программ должны были обеспечивать информационно-аналитическую поддержку решений по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами и учитываться при формировании перечня федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год. Разработка указанных проектов документов рассматривалось как подготовительный этап к формированию целостной системы мониторинга хода реализации федеральных целевых программ. Важнейшим элементом эффективной реализации федеральных целевых программ является возможность их оценки и при необходимости принятия решения о приостановке реализации или прекращении реализации федеральных целевых программ. В нормативно-правовых документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами, в основном отсутствовал механизм, регламентирующий порядок прекращения реализации принятых в установленном порядке федеральных целевых программ. Приостановка реализации федеральных целевых программ может осуществляться в случае невыделения средств федерального бюджета на очередной финансовый год на реализацию программы. Кроме того, в настоящее время федеральные целевые программы могут прекращать свое действие или утрачивать статус самостоятельной федеральной целевой программы в случаях:

- завершения срока их реализации;

- включения мероприятий программы в качестве подпрограмм, разделов или направлений в другие федеральные целевые программы (например, федеральная целевая программа “Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга” включена в качестве подпрограммы в федеральную целевую программу “Сохранение и развитие архитектуры исторических городов”);

- объединения нескольких федеральных целевых программ в одну (например, федеральные целевые программы “Вакцинопрофилактика", “Сахарный диабет", АНТИ-ВИЧ/СПИД" после коренной переработки были включены в качестве подпрограмм в федеральную целевую программу “Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера”);

- включения программ в межгосударственные программы (например, “Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств” включена в межгосударственную программу);

- отказа государственного заказчика от реализации программы (например, Минсвязи России намерено обратится в Правительство Российской Федерации о прекращении реализации федеральной целевой программы “Российский народный телефон.

Минпромнауки России (письмо от 7 мая 2003 г. № ВФ - 255/02) в целях реализации указанного пункта в соответствии с возложенными на него задачами будет осуществлять анализ привлечения средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на выполнение НИОКР федеральных целевых программ в рамках общего объема финансирования расходов на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, с учетом доли финансирования НИОКР из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Минфин России предложил сокращать долю финансирования программ за счет средств федерального бюджета, в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, только после рассмотрения докладов государственных заказчиков о реализации программы за отчетный год.

Таким образом решение о приостановлении или прекращении реализации федеральной целевой программы принимает Правительство Российской Федерации по предложению Минэкономразвития России, Минфина России, Минпромнауки России в случаях, когда по результатам экспертной проверки хода реализации федеральной целевой программы, проведенной Минэкономразвития России совместно с Минфином России и Минпромнауки России, или анализа информации по итогам ее реализации за отчетный год установлено:

что государственный заказчик в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных утвержденной программой;

невыполнение сроков реализации программных мероприятий;

нецелевое использование средств, выделяемых на реализацию программ.