Проблемы, встречающиеся при разработке целевых программ

Несмотря на то, что принципиальных препятствий к использованию программно-целевого метода не возникает, в практике его использования еще имеются некоторые недостатки.

Нуждается в совершенствовании система анализа социально-экономических проблем региона. В результате невозможно с необходимой четкостью структурировать варианты решения проблем и сформулировать цели и задачи программы. В отсутствии официального документа, регламентирующего социально-экономическую диагностику региона, особое значение приобретает наличие у разработчика опыта разработки программ социально-экономического развития регионов. Как показывает практика, основные проблемы у регионов имеют высокую степень повторяемости.

При отсутствии среднесрочной программы развития страны достаточно сложно соотнести цели региональной программы с приоритетами социально-экономического развития страны. В настоящий момент разработчики имеют опыт разработки программ развития регионов, входящих в федеральные округа. При этом иногда достигается охват программами более 70% территории округа, что позволяет с высокой точностью позиционировать объекты, имеющие не только межрегиональное, но и федеральное значение.

Ввиду отсутствия главенствующей функции в региональном развитии иногда в программах социально-экономического развития регионов допускается дублирование мероприятий федеральных, ведомственных и других программ.

Стремление решить все проблемы региона исключительно через программно-целевой метод, не всегда позволяет определить адекватные механизмы и мероприятия по решению проблем регионального развития и достичь поставленных целей программы. Наблюдается отставание законодательной базы в регионах, не позволяющее в полной мере использовать современные механизмы реализации программ. При этом использование исключительно программно-целевого метода для решения проблем региона, без оперативного анализа ситуации в регионе, приводит иногда к несвоевременному изменению плана программных мероприятий, реализация которых в изменившихся условиях уже нецелесообразна.

Существующие системы управления в регионах не всегда обеспечивают объективное плановое распределение ресурсов на реализацию мероприятий программы.

Структура программных мероприятий не в полной мере отвечает приоритетности целей программы. Соответственно, эффективность достижения отдельных целей не совпадает с их приоритетностью.

На сегодня в программах практически отсутствуют количественно измеримые показатели эффективности регионального развития. Это не дает возможности установить динамику движения региона к достижению конечных показателей социально-экономического развития.

Количественно измеримые годовые показатели реализации программы не вполне отражают динамику достижения долгосрочных целей программы. При этом не всегда прослеживается внутренняя взаимосвязь годовых показателей реализации программы в процессе достижения долгосрочных целей программы.[11]

При планировании результатов реализации программы не в полной мере учитываются возможности изменения интересов участников реализации отдельных мероприятий, при изменении социально-экономической ситуации как в Российской Федерации в целом, так и в регионе. В результате некоторые участники программы могут не исполнить обязательства по софинансированию мероприятий программы.

Неполное исполнение бюджетных заявок по финансированию мероприятий программы приводит не только к рассогласованию сроков реализации отдельных мероприятий программы, но и к изменению конфигурации достижения долгосрочных целей программы. Ввиду отсутствия выделения в региональном бюджете отдельного бюджета программных мероприятий не всегда имеется транспарентность расходования средств на реализацию мероприятий программы.

Управление реализацией программы неадекватно системе стратегического планирования в результате чего не обеспечивается сосредоточение ресурсов на приоритетных долгосрочных целях в угоду мероприятиям, направленным на достижение краткосрочных результатов.

3.2.2 Проблемы программно-целевого планирования и пути их преодоления

Для эффективной реализации программы необходимо дополнять или изменять региональное законодательство. На сегодня, в большинстве случаев, региональное законодательство, особенно в части правового регулирования привлечения инвестиций, не отвечает задачам эффективной реализации программы.

Использование программно-целевого метода предполагает адекватное совершенствование системы управленческого учета в регионе. При этом указанная система должна учитывать как периодическое структурирование и актуализацию проблем региона, изменение целей развития и методов их достижения. Соответственно должны корректироваться программные мероприятия. В ряде случаев предпринимаются попытки реализации программ без изменения систем управленческого учета, структуры и функций оперативного управления. Такие попытки резко снижают эффективность применения программно-целевого метода.

Управление реализацией программы предполагает не только четкое установление лимитов ответственности руководителей за реализацию мероприятий, но и наличие устойчивой системы мотивации исполнителей за эффективную реализацию мероприятий. В отдельных случаях при использовании программно-целевого метода не прорабатываются вопросы мотивации исполнителей.[12]

Выделение финансовых средств федерального бюджета на реализацию мероприятий программы проводится не в полном объеме, что приводит как к дополнительным затратам, связанным с прерыванием работ на отдельных объектах, так и к нарушениям с привлечением внебюджетных ресурсов в плановых объемах.

В программах не предусмотрены показатели экономической эффективности процесса реализации программных мероприятий. Это приводит к неэффективному использованию материальных ресурсов, использованию энергоемких технологий и процессов.

Не вполне проработан механизм определения реальной эффективности реализации программных мероприятий в социальной сфере или в ряде отраслей, имеющих ограниченное распространение.

Нуждается в серьезной проработке вопрос согласования мероприятий региональной программы и мероприятий других программ, реализуемых в регионе. Тем более, что, на данный момент, большинство проектов федеральных целевых программ направлено в федеральную адресную инвестиционную программу, не требующую софинансирования проектов со стороны региона. Поэтому не всегда регион может хотя бы контролировать направленность мероприятий других программ, реализация которых обеспечивает не только достижение целей отраслевого, но и регионального развития.

Ввиду того, что страна находится в переходном периоде от плановой к рыночной экономике, системы управления регионами подвергаются периодическим изменениям, что приводит к некоторой неэффективности в управлении реализацией региональных программ, если управление ими ведется без создания отдельной дирекции.

Не всегда соблюдаются сроки реализации мероприятий программ, связанных с осуществлением капитального строительства, в полной мере осуществляется контроль качества строительно-монтажных работ. Руководители программы в ряде случаев не обладают должной компетенцией для производства экспертизы качества проектно-сметной документации, контроля качества строительно-монтажных работ. В ходе строительства объектов при возникновении дополнительных работ или изменений проектно-сметной документации существует необходимость квалифицированной оценки объема этих работ.

Для более эффективного инновационного развития регионов, вероятно, необходимо разработать специальные механизмы трансферта научно-технических разработок в серийное производство. В большинстве случаев это сопряжено со специальными маркетинговыми мероприятиями, связанными с определением цены разработок и объемов ожидаемого спроса на предполагаемую к выпуску продукцию.

Ввиду того, что на данный момент в неявном виде используются отдельные элементы стратегического планирования в решении проблем развития регионов, в ряде регионов помимо программно-целевого метода, параллельно с реализацией программы, разрабатываются законодательные и нормативные акты, способствующие решению проблем регионального развития силами внешних заинтересованных лиц. Во многом эффективность таких законопроектов определяется как четкостью изложения механизмов регулирования взаимодействия субъектов, так и определением реальных, а не декларируемых, целей нормативного акта. Зачастую в управлении регионом не происходят структурно-функциональные изменения, соответствующие условиям поддержки и оптимального применения принятых нормативных актов.

Отмечая, что использование программно-целевого метода охватывает по своим объемам от 5 до 30% бюджета (и, соответственно экономики) региона, в большинстве случаев, мы сталкиваемся с тем, что регион, в ходе реализации программы социально-экономического развития, показывает в целом устойчивый рост, значительно опережающий по темпам рост регионов, в которых не реализуются программы социально-экономического развития. Проведя анализ ситуации, мы убедились в том, что аппарат управления регионом, освоив программно-целевой метод, в решении проблем развития региона, обозначенных в программе, использует данный метод для эффективного решения и других проблем развития региона. В ходе разработки программы удается сформулировать перечень проблем региона и провести его структуризацию с целью выявления приоритетов развития. При этом, в ряде случаев, выявляется весьма специфический подход региональной исполнительной власти к вопросам решения отдельных проблем, особенно, в сфере жилищно-коммунального хозяйства. По мере совершенствования использования программно-целевого метода, меняются подходы к отбору проблем. Если на ранних этапах использования метода преобладают более субъективные подходы, базирующиеся на использовании ранее накопленного опыта, то, впоследствии, особенно, в сочетании с грамотно поставленной системой мотивации, регион переходит к самостоятельному решению более сложных проблем.

Это в полной мере относится и к выбору целей развития региона. Освоив на практике программно-целевой метод, исполнительная власть региона может с большей уверенностью планировать, например, удвоение валового регионального продукта. Существенно при этом, что региональная власть может более реально объяснить: как достичь такого удвоения. А в некоторых случаях и изложить это в виде соответствующей программы. Известно, что в ряде регионов, успешно реализовавших программы социально-экономического развития, исполнительная власть ставит задачу превышения удвоения валового регионального продукта. Достижение этой задачи базируется на том, что основные экономические субъекты, как-то: население и бизнес, четко видят: что и с какой эффективностью делает исполнительная власть региона. Соответственно, возрастает уровень доверия между региональной властью и местным населением, между региональной властью и бизнесом, расположенным на территории региона. Возникает «площадка» для эффективного сотрудничества.

Эффективность реализации целей регионального развития во многом определяется возможностью увязки интересов крупного бизнеса с проблемами развития региона. Так как именно предприятия крупного бизнеса во многом определяют инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность региона в целом. Привлекая инвестиции в основной капитал, предприятия могут решать ряд насущных проблем региона. В то же время, предприятия могут осуществить юридическую регистрацию вне региона и, соответственно, стать налоговыми резидентами другого региона, резко изменив положение в доходной части регионального бюджета[13]. 

По перечню конкретных программных мероприятий, можно судить о квалификации местной власти в управлении крупными проектами. Анализ перечня показывает уровень реальной озабоченности региона решением социальных вопросов.