Зарождение и этапы развития муниципальной собственности в России.

Глава 1.Муниципальная собственность как один из форм собственности.

Основные понятия муниципальной собственности.

Там, где есть экономическая деятельность, там всегда присутствует проблема собственности. Отношения собственности пронизывают всю систему экономических отношений и сопровождают человека с момента его рождения до ухода в иной мир. Везде и всюду мы постоянно наталкиваемся на один общий коренной вопрос: кому принадлежит экономическая власть, кто присваивает материальные условия существования людей, является хозяином земли, фабрики, духовного богатства?

Рассматривая муниципальную собственность, в том числе как объект управления, необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие «собственность», его понимание наукой. В науке существуют довольно многочисленные и весьма неоднозначные толкования этого вопроса.

Значительной популярностью пользуется вещественное понимание собственности – как отношение людей к вещам, в том числе денежным знакам.

Например, П. Самуэльсон считает, что собственность есть владение товарами или денежными суммами. Макконнелл и Брю характеризуют собственность как распоряжение материальными ресурсами. Подобное понимание встречается и у советских обществоведов: «собственность – принадлежность каких-либо объектов субъекту, которым могут быть отдельные люди, их группы, государство, общество». Между тем Г.И. Черкасов в своей книге «Общая теория собственности» отмечает, что «там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности».[3]

Широкое распространение имеет юридическое толкование собственности, согласно которому «это понятие относится к совокупности прав». Данный подход является слишком узким, так как в реальной жизни собственность далеко не всегда юридически оформляется или соответствует правовым нормам.

Сторонники многопланового толкования собственности видят природу данного явления в отношениях двоякого рода: и между людьми, и между людьми и вещами. С одной стороны, это правомерно: ведь собственность без участия людей и вещей существовать не может; с другой – отношения между людьми далеко не всегда обусловлены собственностью и их отношением к ней.

Нас же первую очередь интересует экономические отношения, которые складываются по поводу собственности. Экономические отношения собственности — это, прежде всего отношения, складывающиеся между субъектами экономической деятельности по поводу неких благ. При этом принимаются во внимание, прежде всего фактические отношения — кто контролирует объект собственности, обладает полной информацией о нём, принимает решения о порядке его использования, отчуждения и распределении прибыли.

Собственность бывает в разных формах. Конституция Российской Федерации, принятая 1993 году, в статье 8 указывает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Также в статье 9, ч. 2 Конституции РФ гласит, что "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Подробней остановимся в муниципальной собственности.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ — одна из трех основных форм собственности, признаваемых законодательством Российской Федерации. Гражданский Кодекс Российской Федерации также устанавливает (п. 1 ст. 212), что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Субъектами права муниципальной собственности выступают муниципальные образования. От их имени права по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ).

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности – «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям»[4].  

В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации Муниципальная собственность является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений.

По нашему мнению, здесь необходимо разъяснить различия между муниципальной и государственной собственностью, так как есть трудности, связанные с путаницей этих понятий.

Различия муниципальной собственности и государственной в научной литературе проводятся по следующим основаниям:

· по субъектам. Субъектом государственной собственности является народ РФ и органы государственной власти, а субъектом муниципальной собственности – население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти;   

· по объектам. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом муниципальной собственности – любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности;

· по основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения права государственной собственности не могут быть основаниями приобретения права муниципальной собственности (например, национализация или международный договор);

· по содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены, например, это относится к праву распоряжения (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

Теперь нам следует узнать вкратце, что такое местное самоуправление и муниципальное образование.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Муниципальное образование — этонаселенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Муниципальным образованием может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Статус Муниципальной образовании определяется Конституцией РФ, Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года, законодательством субъектов РФ, а также уставом соответствующего Муниципального образования.[5]

В этом параграфе мы рассмотрели основные понятия темы муниципальной собственности. Узнали понятия собственности, через это понятия пришли к понятию муниципальной собственности. Также рассмотрели понятия местного самоуправления, муниципального образования. Эти понятия более подробно раскроем в следующих параграфах.

Зарождение и этапы развития муниципальной собственности в России.

Собственность как экономическое отношение формируется еще на заре становления человеческого общества. Значительное влияние на зарождение и развитие форм собственности оказали труд и его разделение между отдельными людьми, племенами. Обладание средствами труда стало одним из определяющих условий жизни, производства необходимых средств существования. В то же время производительный труд давал возможность получать экономический продукт в большей мере, чем это было необходимо, чтобы обеспечить простейшие жизненные потребности того периода.

Возникает накопление собственности, зарождается форма ее в виде богатства. Появление богатых и бедных, стремление расширить свои владения порождают войны за обладание территориями, богатством, имуществом; собственность начинает переходить из рук в руки. Увеличивающемуся населению надо все больше и больше земли, природных ресурсов, вовлекаемых в производство. В результате все доступное человеку тут же обособляется, захватывается, присваивается, делится, т.е. становится собственностью. Возникновение государств способствовало зарождению государственной собственности.

Муниципальная собственность появилась с появлением местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране и во многих других странах имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования. Например, у восточных славян было патриархальное самоуправление. Традиции вечевого самоуправления отмечают первые русские летописи в древнейших городах – избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города. Естественно уже в это время появилось муниципальная собственность.

Развитие же муниципальной собственности в России началось с давних времён. Первоначально в Руси и многих других странах появляется общинная собственность. Общинная собственность это прообраз муниципальной собственности. Понятие общинной собственности можно сформулировать так, это «право собственности на землю, принадлежащее союзу сельских обывателей, отдельные члены которого имеют право пользования им». Общинную собственность можно характеризовать следующими признаками: а) субъектами право собственности является союз сельских обывателей как юридическое лицо; б) объектом права собственности может быть лишь недвижимость, причём только земля, находящаяся вне черты города или поселений; в) членам союза принадлежит право пользовании землёй либо совместно, либо на отдельно отведённом каждому земельном участке. [6]

Другим прообразом муниципальной собственности в России, стала собственность учреждений утверждённых Иваном Грозным, в ходе проведения земской реформы. Местным сообществам было предоставлено право «при желании управлять самостоятельно».Такая система самоуправления, в большей степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в. Реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и «свелись, в конечном счете, к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием». При Петре I сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, «вплетая в ткань управления элементы самоуправления». Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г., отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко). В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилось в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных

учреждений, проектировала местное самоуправление, исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. Чтобы обеспечить независимость и самостоятельность земских учреждений, комиссия предложила предоставить представительной власти лишь надзор за законностью принятых уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом. Также члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов.

Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. То есть всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные концентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. В такой ситуации основная задача государственного управления, предоставленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Но этим, как известно, власти не ограничились, включив надзор за деятельностью органов местного самоуправления в компетенцию системы общих судов. Это вписывалось в традицию, не противореча в то же время самым передовым по тому времени моделям.

Большевики, захватившие власть в результате Октябрьского переворота

1917 года, начали строить своё государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности. В инструкции Народного комиссариата внутренних дел содержался новый

подход к организации власти на местах, устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений, в состав которых они входят. Входящие в жёсткую государственную вертикаль, местные Советы были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что «Советы при своих ограниченных возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима».

Говоря о муниципальной собственности, необходимо отметить, что «муниципальная собственность – новый экономический институт, неизвестный местным Советам»[7] . Прежде местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение объектами, «переданными на их баланс», было существенно ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и

распоряжения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа. Таким образом, в рамках сверхцентрализованной системы управления страной были утрачены традиции и наработки упрочившейся к началу ХХ века самобытной русской системы местного самоуправления.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов ХХ века, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что «местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый закон о местном самоуправлении, аналогов которому в советском государстве не было. Большое значение разработчики проекта этого Закона придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института.

Позитивным моментом этого Закона было то, «что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, то есть к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался «развести полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации»[8]. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной. Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним, в первую очередь, относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии, использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате, обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.

Таким образом, в России в 1992 году на конституционном уровне

состоялось разделение государственной власти и местного

самоуправления.

12 декабря 1993 года была принята новая Конституция РФ, которая относит местное самоуправление к одной из основ конституционного строя РФ (ст.3). В соответствии со ст.12 Конституции РФ оно не входит в систему органов государственной власти. Согласно ст.130 ч.1, «местное самоуправление РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Первостепенная роль в организации местного самоуправления принадлежит муниципальной собственности. Субъектом права собственности является население территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Именно ему предоставлено право осуществлять полномочия собственника – владение, пользование и распоряжение экономическими и финансовыми ресурсами данной территории.

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что «её объекты носят целевой характер. Они предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально- культурных и бытовых потребностей населения соответствующих территорий».

Статья 132 ч. l Конституции Российской Федерации определяет основные правовые полномочия органов местного самоуправления в распоряжении собственностью, материально-финансовыми ресурсами, в охране общественного порядка на подведомственных им территориях. Муниципальная собственность представляет собой «собственность населения района, города и входящих в них административно- территориальных образований. Поэтому распорядительные функции по управлению этой собственностью должны находиться в ведении тех, кто получил (через систему выборов) мандат на осуществление полномочий местного самоуправления. Такими органами являются представительные органы местного самоуправления и выборные главы муниципальных образований».

Конституция не исключает присутствия и специальных органов, на которые могут быть возложены вопросы текущего управления муниципальной собственностью (фонды имущества, комитеты по управлению имуществом и т.д.). Распределить полномочия по управлению муниципальной собственностью между органами местного самоуправления следует таким образом, чтобы эта собственность эффективно использовалась в соответствии с волей и интересами населения. Одна из важнейших гарантий местного самоуправления заключается в самостоятельном формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132. ч. 1).

28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом России.

В этом параграфе, узнали, что муниципальная собственность это не новый институт, что он зародился уже далёком прошлом. И то, что, как и всё на свете он развивается в зависимости от времени и руководства страны. В её развитии были и годы застоя, к которым можно отнести время до 80-ых годов XX века. После распада СССР, произошёл большой скачок в развитии муниципальной собственности, и это развитие продолжается и сейчас.