Формирование бюджетно-экономической политики

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает в полной мере основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Устойчивую федерацию формируют только экономически равноправные и самодостаточные партнеры. В России этот принцип нарушен. Не менее 15 регионов не способны самостоятельно существовать даже в случае, если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по количеству переведенных на уровень субъекта федерации трансфертов, а по конечному результату - по воздействию соответствующих финансовых механизмов на параметры социально-экономической ситуации в конкретном регионе.

Полномочия регионов и органов местного самоуправления прежде всего в социальной сфере сегодня не подкреплены достаточным финансированием. Экономически самодостаточным регионам стала невыгодно развивать свое хозяйство, наращивать налоговый потенциал. Т.к. основные дополнительные доходы будут изъяты в пользу государства. Известный экономист С.Д.Валентей, например, убежден, что даже в самых сложных условиях необходимо продолжать экономические, правовые и политические реформы, строго ориентируясь на принципы федерализма, не допуская вольного или невольного пренебрежения ими в центре и на местах.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать финансовые интересы федерации и с интересами нижестоящих уровней публичной власти. Проблема бюджетного федерализма вместе с тем, это не столько и не только проблема взаимодействия бюджетов различных уровней, но прежде всего вопрос взаимоотношений государства и его граждан посредством рационального движения финансовых потоков.

Процесс формирования бюджетно-экономической политики рассматривается во взаимосвязи с интересами страны субъектов Федерации, региона в интересах народа – это процесс, сопровождающий становление российского федерализма. Постепенно выстраивается концепция перехода к модели бюджетного федерализма, отражающей реалии России. Финансовая политика региона является важной и необходимой составной частью механизма социально-экономического управления. Финансовая политика субъекта Федерации разрабатывается с учетом специфических особенностей региона, проблем развития и путей их решения. Бюджетная система в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. Бюджетная система федеративного государства – совокупность бюджетов административно-территориальных и общегосударственных единиц на территории Федерации. Она в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. В бюджетной системе Российской Федерации в качестве самостоятельных звеньев выделяются: республиканский (федеральный) бюджет РФ; бюджеты субъектов федерации; различные категории местных бюджетов (бюджеты районов, городов, бюджеты поселков, сельских населенных пунктов – всего около 29 тысяч). В основу стратегии реформы межбюджетных отношений положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование. Постепенно расширяются права регионов по использованию финансовых средств, прежде всего в налоговой сфере, учитываются мнения субъектов Российской Федерации при разработке законопроектов. Важно достичь баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов с целью обеспечения каждого уровня власти стабильными материальными и финансовыми ресурсами.

В этих целях Правительством Российской Федерации 15 августа 2001 года, постановлением № 584 была одобрена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В Программе отмечается, что региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней власти, но и населению, инвесторам и кредиторам. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объекта и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения и ответственности между органами власти разных уровней. Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения должны иметь системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Наиболее эффективным направлением реализации принципа бюджетного федерализма, способом разрешения противоречий между центром и субъектами Российской Федерации является предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности. Интересные результаты дают данные классификация регионов по соотношению доходов населения и расходов социальных внебюджетных фондов (на душу населения с учетом величины прожиточного уровня) по итогам каждого года. Просуммировав доходы и расходы регионального и местного бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку», доходы и расходы федерального бюджета, можно получить так называемый консолидированный бюджет региона. Добавив к этим доходам и расходам доходы и расходы внебюджетных фондов – расширенный бюджет региона. Баланс финансовых потоков может и должен использоваться в основном для характеристики взаимоотношений Центра и субъектов Федерации. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов. Среди них такие, как:

- степень дотационности субъектов Федерации (рассчитанная как для консолидированных, так и расширенных бюджетов); -соотношение федеральных и региональных расходов на территории региона; -соотношение в регионе бюджетной и внебюджетной составляющих общественных финансов;

- доля всех собираемых на территории регионов доходов (в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды) в валовом региональном продукте;

- функциональная структура всех расходов (бюджетных и внебюджетных) на территории региона, в том числе соотношение «производственной» и «социальной» составляющих общественных финансов.

Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации.[11]

Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое происходит только у нас через нормативное отчисление от регулирующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Межбюджетные отношения имеют системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между – звеньями бюджетной системы. Поэтому без решения данной проблемы нельзя рассчитывать на значительное улучшение механизмов бюджетного регулирования и естественно выравнивания социально-экономического развития субъектов Федерации, то есть корректировки доходов бюджетов субъектов на определенный период времени.

Основной же целью является выравнивание экономического потенциала субъектов Российской Федерации, способностей их к наращиванию их доходной базы на долгосрочный период. Поэтому можно заключить, что сущностью основополагающего принципа бюджетного федерализма является то, что каждый субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеет собственный бюджет и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в целях обеспечения формирования единого государства и повышения уровня жизни народа в строгом соответствии с законодательством. Он предполагает в финансовом отношении полное равноправие всех субъектов Федерации с центром, одновременно используя различные формы взаимоотношений между ними, исключая всякую возможность оказания политического давления на регионы.

Сложившаяся за 90-е годы в России система межбюджетных отношений далеко не всегда соответствовала основополагающим принципам бюджетного федерализма. И в настоящее же время отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также между последними и местными бюджетами остаются пока расплывчатыми и неустойчивыми, поскольку большинство субъектов Федерации и муниципальных образований являются дотационными, и самостоятельность их бюджетов имеет чисто формальный характер.

Успешное государственное территориальное управление связано с финансовой самостоятельностью субъектов Федерации. Но сегодня в большинстве регионов таковой не наблюдается. Основная причина - несовершенство федеративного государства. Однако есть и другие важные причины: жесткая фискальная налоговая политика, недостаточно продуманная региональная государственная политика, приведшая регионы к столь неравным условиям существования. Зачастую относительно самодостаточные регионы ставятся в жесткие финансовые условия за счет перераспределения финансовых ресурсов на уровне Федерации в пользу других субъектов РФ, которые после этого оказываются в более благоприятной финансовой ситуации.

Поэтому важно говорить не о корректировке имеющегося механизма бюджетных взаимосвязей, а о создании новой формы межбюджетных отношений как системы взаимообусловленных связей, охватывающих все три уровня бюджетной системы «Российская Федерация - Субъекты РФ - местное самоуправление».

Формирование бюджетно-экономической политики в Приволжском федеральном округе не носит целостного характера, и каждый субъект федерации самостоятелен, в рамках своих полномочий при формировании бюджетов разных уровней – федерального, регионального и местного. Бюджетная система сегодня еще остается запутанной, она не обеспечивает ни общую ее сбалансированность, ни эффективное представление бюджетных услуг населению, а на региональном и местном уровнях отсутствуют стимулы к эффективному использованию бюджетных средств.

Наиболее эффективным направлением реализации принципа бюджетного федерализма, способом разрешения противоречия между центром и субъектами Российской Федерации является предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности.

Рассматривая Самарскую область, составную как часть Приволжского федерального округа оценим ее экономический потенциал. По итогам 2009 года Самарская область сохраняет 1 место в России по производству легковых автомобилей, подшипников качения, синтетического аммиака и линолеума. По общему объему отгруженных товаров собственного производства промышленных видов деятельности область занимает 6 место в России после Тюменской области, г.Москвы, Свердловской и Московской областей, Республики Татарстан, в Приволжском федеральном округе – 2 место в после Республики Татарстан. По группе обрабатывающих производств область занимает 1 место в Приволжском федеральном округе, 6 место – в России. В 2009 году индекс промышленного производства области составил 96,5%. В Приволжском федеральном округе Самарская область занимает лидирующее положение по многим экономическим показателям, не являясь дотационным регионом. Показатели социально-экономического развития Самарской области за 2009 год свидетельствуют, что Самарская область обеспечивает себя основными продуктами питания (мясо-молочной и другой сельскохозяйственной продукцией), обладает достаточными энергетическими ресурсами и т.д.

Таблица 1. Показатели социально-экономического развития Самарской области за 2009 год

	Виды экономической деятельности	Индекс промышленного производства, %
	Всего по разделам C, D, E: добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды	96,5
С	Добыча полезных ископаемых	80,9
СА	Добыча топливно-энергетических полезных ископаемых	80,4
СВ	Добыча полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических	105,8
D	Обрабатывающие производства	99,0
DA	Производство пищевых продуктов, включая напитки, и табака	103,3
DB	Текстильное и швейное производство	99,9
DF	Производство кокса, нефтепродуктов и ядерных материалов	110,3
DG	Химическое производство	96,1
DI	Производство прочих неметаллических минеральных продуктов	115,9
DJ	Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий	103,5
DK	Производство машин и оборудования	90,7
DL	Производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования	92,0
DM	Производство транспортных средств и оборудования	99,9
	в т.ч. производство автомобилей, прицепов и полуприцепов	100,0
E	Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	99,7
	Индекс цен производителей промышленных товаров, %	109,57 (к декабрю 2009 г.)

Учитывая, что Самарская область обладает очень удачным местоположением, гранича с Татарией и ее нефтяными ресурсами, Башкортостаном и всем Уралом. При этом огромный производственный потенциал, возможности перерабатывающей промышленности необходимо загружать теми сырьевыми ресурсами, которыми обладают граничащие области. Безусловно, межрегиональное взаимодействие происходит и сейчас, но большое количество организационных вопросов, которые возникают между хозяйствующими субъектами, было бы намного проще решать в рамках межрегиональных ассоциаций, в рамках одного региона, округа. При выстраивании стратегии развития региона можно было бы более эффективно выстраивать эти экономические взаимосвязи, планировать результативные инвестиционные проекты. На сегодня роль этих межрегиональных ассоциаций играют две крупные организации, со своими региональными отделениями – это Торгово-промышленная палата РФ и Российский союз промышленников и предпринимателей. Но они не обладают достаточными ресурсами для ведения столь масштабных вопросов, как создание стратегии развития того или иного региона. Поэтому их деятельность, в основном сводится к работе с сектором малого и среднего бизнеса, создания условий для развития реального сектора экономики, переработки и производства продукции. А также проведение выставок, семинаров, конференций, направленных на информационную поддержку инноваций, развитие инвестиционной деятельности в сектор малого и среднего бизнеса. Такая деятельность, безусловно, дает свои результаты, и в реальном секторе экономики мы наблюдаем небольшой темп роста. Оценивая инвестиционную деятельность Самарской области, можно сделать вывод, что она занимает 3 место среди регионов Приволжского федерального округа по показателям общего объема инвестиций в основной капитал.

Инновационная система Самарской области представляет собой совокупность организаций частного и государственного секторов экономики, ведущих исследования и разработки, производство и реализацию высокотехнологичной продукции, а также занятых управлением и финансированием инновационной деятельности. Основным источником финансирования инновационной деятельности остаются собственные средства предприятий. Доля иностранных инвестиций незначительна и в динамике убывает. Анализируя инвестиционную деятельность Самарской Области, в 2009году на развитие экономики и социальной сферы Самарской области использовано 67206 млн. рублей инвестиций в основной капитал, что составляет 100,5% к уровню 2008 года. Область занимает 3 место среди регионов ПФО по показателю общего объема инвестиций в основной капитал, уступая республикам Татарстан и Башкортостан, и 2 место (после Татарстана) по показателю среднедушевого объема инвестиций. В структуре инвестиций в основной капитал по источникам финансирования несколько сократилась доля собственных средств организаций, однако она по-прежнему является преобладающей и составляет более 62%. Тем не менее, в 2006-07гг. в области наблюдалась тенденция перехода к более прогрессивной модели финансирования инвестиционного процесса, основанной на активном использовании кредитных ресурсов. Это являлось следствием снижения кредитных рисков в экономике региона, обусловленным, в частности, сохранением стабильных макроэкономических условий как в стране в целом, так и Самарской области, устойчивым финансовым положением кредитуемых предприятий региона. Наиболее значительные объемы заемных средств в прошедшем году направлялись в нефтедобычу, химическое производство, производство автотранспортных средств и оборудования, транспорт и связь. На долю указанных видов деятельности приходится около 62% от общего объема привлеченных средств. В 2009 году за счет кредитов банков и заемных средств других организаций было профинансировано 11,6 % капитальных вложений крупных и средних организаций региона. Доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал возросла с 10,8% в 2008 году до 14,8% в 2008 году. В 2009 году структура инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности характеризовалась некоторым перераспределением капитальных вложений из обрабатывающих производств в сторону видов деятельности, оказывающих услуги.

Таблица 2 Структура инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности (по крупным и средним предприятиям)

Государственная поддержка инновационной деятельности существенно возросла за счет средств всех бюджетов – федерального, областного и местных. В структуре инвестиций в основной капитал по источникам финансирования несколько сократилась доля собственных средств организаций, однако она по-прежнему является преобладающей и составляет более 62%. Тем не менее, в области успешно развивается тенденция перехода к более прогрессивной модели финансирования инвестиционного процесса, основанной на использовании кредитных ресурсов. Анализ структуры инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности позволяет сделать вывод о том, что Самарская область как территория с высокой концентрацией научного, образовательного и производственно-технического потенциала располагает благоприятными условиями для развития инновационного бизнеса, превращения инновационной деятельности в основной долгосрочный источник повышения конкурентоспособности промышленности и сферы услуг. Говоря о необходимости консолидированной и эффективной государственной власти, нужно обратить внимание на наведение порядка в межбюджетных отношениях. Необходимо отметить, что прозрачность и предсказуемость межбюджетных отношений будет являться реальным стимулом к развитию структуры внутренних инвестиций, а также основой к развитию «горизонтальных» социально-экономических связей и развитию межбюджетных отношений.

Особую роль в этом процессе начинают играть структуры местного самоуправления и развитие межмуниципального сотрудничества. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, необходимы законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Налоговый кодекс ликвидировал часть местных налогов, при этом введение субъектами Федерации налога на недвижимость лишает местные бюджеты земельного налога и налога на физических лиц. У местного самоуправления остается три вида налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Но эти налоги способны обеспечить лишь менее 2% доходной базы местных бюджетов. Президент РФ Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года отметил, что «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти… А также – нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения».[12] В Послании Федеральному Собранию 2008 года Президентом РФ Медведевым Д.А. было отмечено, что «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[13]. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, тем не менее, имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления. Развитие института местного самоуправления в российских условиях способствует становлению системы демократического управления. На наш взгляд, источником противоречий в бюджетно-экономическом развитии явилось, прежде всего отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов Федерации. Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления – необходимый этап в построении правового государства.