Дефекты декларативного партнерства

Если воспринимать стратегическое партнерство не как звонкую фразу, а как особую модель взаимодействия двух стран, то необходимо проанализировать, какие составные части включает такая модель. Хорошие личные отношения и взаимные симпатии руководителей не могут заменить институциализации партнерства. Только в этом случае партнерство может быть стабильным и долговременным, иначе завышенные ожидания неизменно обернутся горьким разочарованием и взаимными обидами.

Во-первых, каждый раз за декларациями не следовали практические меры по созданию постоянно действующих структур. Точнее говоря, принимались полумеры, которые не могли оказаться эффективными.

Так, создавались рабочие группы на уровне заместителей госсекретаря и министра иностранных дел (группы «Росс-Мамедов», «Армитидж-Трубников», «Джозеф-Кисляк»), которые проводили обмен мнениями по некоторым конкретным вопросам – ПРО, терроризму, стратегической стабильности. В 1990‑е гг. работала комиссия «Гор-Черномырдин» на более высоком уровне – вице-президент США и председатель Правительства Российской Федерации. В начале нынешнего десятилетия было объявлено о создании «комитета четырех», в состав которого входили министры обороны и иностранных дел двух стран. Даже состоялась одна встреча (подобные комитеты США создали с Японией, Австралией и некоторыми другими странами, которые не входят в НАТО; они проводят 2 заседания в год). Были и еще отдельные попытки, например, с привлечением министров энергетики, парламентских групп и т.п.

Все эти разрозненные усилия не были связаны каким-то общим стратегическим замыслом, носили эпизодический характер и за редким исключением не имели серьезных последствий. Сложился порочный механизм: к каждой из многочисленных встреч на высшем уровне готовятся декларативные документы, в которых определены конкретные вопросы сотрудничества. Затем бюрократия имитирует выполнение решений президентов, проводятся заседания, готовятся рабочие документы, о которых потом благополучно забывают. Потом проходит следующий саммит и все начинается сначала. С тем же результатом…

За полтора десятилетия постоянно действующие институты стратегического партнерства так и не были созданы. Все «партнерство» держится на президентах и их декларациях.

Во-вторых, не создана международно-правовая база стратегического партнерства. Правда, дважды Россия и США подписали новые соглашения о сокращении ядерных вооружений – в 1993 г. Договор СНВ-2, который так и не вступил в силу, и в 2002 г. – Договор СНП (Сокращение наступательных потенциалов), условия выполнения которого до сих пор не согласованы. Но эти соглашения касались, как и в годы «холодной войны», «негативных правил»: чего нельзя делать. Но «позитивные правила», например, Договор о взаимной безопасности или соглашения о борьбе с терроризмом, не были подписаны; их даже не начали разрабатывать.

Между тем, военно-политические отношения США со всеми союзниками и партнерами оформлены с помощью многосторонних (НАТО) или двусторонних договоров (Япония, Южная Корея и др.). Кроме того, юридически обязательными являются т.н. исполнительные соглашения, которыми регулируются отношения более чем со 100 государствами мира. Россия также является участником Договора о коллективной безопасности, который подписал ряд других членов СНГ.

Политические декларации и обещания, которые не имеют юридической силы, как показывает опыт легко забываются. Тем более, когда происходит смена высшего руководства государства.

В то же размываются и «негативные правила» военно-стратегического соперничества. Односторонний выход США из Договора по ПРО поставил под вопрос эффективность всего режима контроля над вооружениями. Разрыв Договора РСМД может привести к полному краху этого режима.

В-третьих, у стратегического партнерства Москвы и Вашингтона нет экономической базы. Торгово-экономические отношения между двумя странами по-прежнему, как и в годы «холодной войны», крайне не развиты. Продолжает действовать и поправка Джексона-Вэника, отказывающей России в предоставлении «нормального торгового статуса». Вряд ли отмена поправки приведет к скачку нашего экспорта в США, но ее сохранение – символ инерции экономической дискриминации по «негативным правилам» времен «холодной войны». Более того, США регулярно прибегают к новым экономическим санкциям в отношении российских компаний по политическим причинам либо по обвинению в демпинге.

После окончания «холодной войны» много говорилось о «плане Маршалла» для России. Но в реальности помощь Вашингтона Москве была очень невелика, если не считать программы Нанна-Лугара. Более того, Российской Федерации пришлось выплатить суверенные долги СССР, к которым в 1990-е гг. добавилась новая задолженность перед Всемирным банком и МВФ. Платежи по долгам превратились в своего рода выплату «контрибуции» за поражение в «холодной войне».

При этом Россия в определенной степени находится в финансово-экономической зависимости от США. Валютные резервы Центрального банка и счета Стабилизационной фонда (40% в настоящее время) деноминированы в американских долларах. Фактически – это косвенная форма финансирования дефицита платежного баланса США и дефицита американского бюджета.

Несмотря на изменения энергетической конъюнктуры, Россия не стала серьезным поставщиком нефти и газа на американский рынок. Крайне тяжело развивается и российско-американское сотрудничество в сфере ядерной энергетики. На долю России приходится меньше 1 процента американской внешней торговли и экспорта капитала. Доля США для российских внешнеэкономических показателей выше и по отдельным характеристикам достигает 5, 10 и даже 15 процентов. Но эта доля многократно уступает соответствующих цифрам по Европейскому Союзу и СНГ.

Приходится констатировать, что экономическая сфера не играет роли стабилизатора в российско-американских отношениях.

В-четвертых, у стратегического партнерства России и США нет внутриполитической базы. Во многом это объясняется слабостью экономических взаимосвязей, а именно бизнес обычно выступает лоббистом политического сотрудничества. В то же время имеются хорошо организованные группы, связанные с ВПК, которые лоббируют против сокращения вооружений, развития военного и политического сотрудничества. Сохраняется и идеологическая инерция эпохи «холодной войны».

Вместе с тем почти полностью свернуты контакты на экспертном уровне. Регулярные неофициальные обсуждения наиболее острых вопросов и разработка альтернативных предложений оказались сведенными к минимуму и носят эпизодический характер. В значительной степени это объясняется плачевным состоянием российского научного сообщества, его недофинансирования из бюджетных источников при минимальном интересе российского бизнеса. Что касается новоявленных «политических консультантов», то их роль скорее носит негативных характер. В то же время, у американской стороны свои приоритеты в развитии неофициальных контактах, которые далеко не всегда приемлемы для российской стороны.