I . Истоки министерской реформы

КУРСОВАЯ РАБОТА

История государственного управления

Министерская реформа (1802-1811 гг.) в Российской Империи

 

Выполнил: студент 2-го курса

Специальность: Государственное

и муниципальное управление

XXX

Научный руководитель:

XXX

                                                                                      

	Омск – 2006

 

Оглавление

 

Введение. 3

Глава I . Истоки министерской реформы.. 5

1.1. Преобразовательные опыты первых лет. 5

1.2. Сперанский и его преобразовательный план. 8

1.3. Подготовка и разработка министерской реформы. 12

Глава II . Завершающий период министерской реформы.. 16

2.1. Устройство центрального управления по плану Сперанского. 16

2.2. Законодательная точка в реформе. 21

Заключение. 26

Список использованных источников. 29

 

Введение

 

Министерская реформа, проводимая в начале XIX века, в период правления Императора Александра I, послужила истоком создания Министерской системы в России. Министерства – высшие центральные государственные органы исполнительной власти, в круг ведения которых входят отдельные отрасли администрации на пространстве целого государства.

Актуальность темы обусловлена большой значимостью министерств в современной системе государственных органов власти. Это основа управления государством, основа, – создаваемая столетиями. Отечественная история показывает, что управление различными частями государственной деятельности в истории России прошло долгий путь развития. Систему так называемых путей в XVI-XVII вв. сменили приказы с канцелярией. Им на смену пришли уже центральные правительственные учреждения, организованные по направлениям деятельности государства, получившие единообразное устройство, – знаменитые коллегии Петра I. Но шло время, и коллегии то множились чиновной братией, то сокращались, а волокита и взяточничество все больше поражали тяжелую неповоротливую государственную махину. XIX столетие принесло в Россию новые веяния: появился Государственный совет, особое внимание было обращено на состояние законодательства, но требовалась и новая управленческая система, способная оперативно решать множество нарастающих проблем государственной политики. Двести лет назад, 8 сентября 1802 г., Александр I подписал Манифест с мало о чем говорящим названием: «Об учреждении министерств». Еще тогда император-реформатор подчеркивал, что «мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему…»[1].

Объектом моего исследования является проведение министерской реформы в период 1802-1811 гг., рассмотрение истории государственного управления, предметом – преобразовательный план Сперанского, основанный на идеях конституции и буржуазных преобразований, провозглашенных французской революцией.

Первая глава моего исследования рассматривает истоки проведения министерской реформы: предпосылки, цели, задачи, аспекты, подготовку и разработку реформы. Вторая глава раскрывает содержание реформы и её итоги, устанавливающие значение и правильность курса проведенного реформирования.

И прошлые, и современные министерства составляли и составляют основу управления сложнейшими процессами жизнедеятельности в нашей стране. В условиях государственных преобразований административная реформа приобретает особое значение в реализации функций государства. Целью моей работы является рассмотрение истории государственного управления, одной из важнейших составных частей которой является история министерств в России, представляющая интерес и сейчас – в период нового витка реформ, когда мы все ожидаем и от новых российских министров «верности, деятельности и усердия ко благу общему»[2].

 

 

I . Истоки министерской реформы

1.1 Преобразовательные опыты первых лет

 

Преобразовательные опыты первых лет связаны с начальным периодом правления императора Александра I. Этот император вступил на престол 12 марта 1801 г. Его вступление на престол возбудило в русском, преимущественно дворянском, обществе самый шумный восторг; предшествующее царствование для этого общества было строгим великим постом.

Новое правительство поспешило прямо заявить направление, в каком оно намерено было действовать. В манифесте 12 марта 1801 г. император принимал на себя обязательство управлять народом «по законам и по сердцу своей премудрой бабки». В указах, как и в частных беседах, император выражал основное правило, которым он будет руководиться: на место личного произвола деятельно водворять строгую законность. Император не раз указывал на главный недостаток, которым страдал русский государственный порядок. Этот недостаток он называл «произволом нашего правления»[3]. Для устранения этого недостатка он указывал на необходимость коренных, т. е. основных, законов, которых почти еще не было в России. В таком направлении велись преобразовательные опыты первых лет.

С первых дней нового царствования императора окружили люди, которых он призвал помогать ему в преобразовательных работах. То были люди, воспитанные в самых передовых идеях XVIII в. и хорошо знакомые с государственными порядками Запада. Они принадлежали к поколению, непосредственно следовавшему за дельцами екатерининского времени. Во второй половине этого царствования они принадлежали к великосветской молодежи, которая вместе с манерами французских салонов усвоила незаметно и политические идеи французской литературы просвещения. То были граф Кочубей, племянник екатерининского дельца Безбородка Новосильцев, граф Строганов, родственник Новосильцева, и поляк князь Адам Чарторыйский. Эти люди составили интимный кружок, неофициальный комитет, который собирался после обеденного кофе в укромной комнате императора, и вместе с ним вырабатывали план преобразований. Благодаря тому что один из членов этой комиссии – граф Строганов вел для себя записи его негласных заседаний на французском языке (24 июня 1801 г. – 9 ноября 1803 г.), мы можем следить за деятельностью этого комитета. Он сразу затронул самые разнообразные государственные вопросы.

Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей»[4] – так выражена была эта задача в одной записи. Положено было предварительно изучить настоящее положение империи, потом преобразовать отдельные части администрации и эти отдельные реформы завершить «уложением, установленным на основании истинного народного духа»[5].

Начали с центрального управления. Екатерина, как мы видели, оставила незавершенным здание центрального управления. Создав сложный и стройный порядок местной администрации и суда, она не дала правильных центральных учреждений с точно распределенными ведомствами, с ясным обозначением «твердых пределов», что было обещано в июльском манифесте 1762 г. Внук продолжал работу бабки, но выведенная им вершина правительственного здания по духу и строю своему вышла непохожей на корпус, не соответствовала своему фундаменту. Собиравшийся по личному усмотрению императрицы Екатерины Государственный совет 30 марта 1801 г. заменен был постоянным учреждением, получившим название «Непременного совета», для рассмотрения и обсуждения государственных дел и постановлений. Он был организован на скорую руку, состоял из 12 высших сановников без разделения на департаменты. Затем преобразованы были петровские коллегии, уже при Екатерине утратившие свой первоначальный характер.

Манифестом 8 сентября 1802 г. они преобразованы были в восемь министерств. То были министерство иностранных дел, военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения с комитетом министров для обсуждения дел, требующих общих соображений. Это последнее является впервые в системе наших центральных учреждений. Прежние коллегии подчинены министерствам или вошли в новые министерства, как их департаменты; главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; каждый министр был ответственен перед Сенатом.

Одновременно с реформами административными затронуты были и общественные отношения. Здесь также резко заявлено было направление, в каком предполагалось действовать. Направление это состояло в уравнении всех общественных состояний перед законом.

Таковы были первые опыты перестройки центрального управления и общественных отношений, они составляют первую эпоху преобразовательной деятельности Александра I. Эти первые перестроечные опыты недостаточно обдумывались и страдали важными недостатками: недостаточно соглашались одни с другими, велись чрезвычайно торопливо. Так, новые центральные ведомства, министерства явились единоличными учреждениями, а руководимые ими губернские учреждения сохранили прежний коллегиальный строй.

 

1.2 Сперанский и его преобразовательный план

 

Сын сельского священника, Сперанский, не только не принадлежал к аристократии, но даже не был дворянином. Он родился в 1771 г. в селе Черкутино Владимирской губернии, учился сперва во Владимирской, затем в Суздальской и, наконец, в Петербургской семинарии. Отлично кончив здесь курс, он остался преподавателем академии. Преподавал сначала свой любимый предмет – математику, потом красноречие, философию, французский язык. Все эти разнообразные предметы Сперанский преподавал с большим успехом. Жажда знания заставила его перейти на гражданскую службу. Он думал ехать за границу и довершить свое образование в немецких университетах. Так в 1797 г. 25-летний магистр богословия преобразился в титулярного советника. Сперанский принес в русскую неопрятную канцелярию XVIII в. необыкновенно выправленный ум, способный бесконечно работать (48 часов в сутки), и отличное умение говорить и писать. Карьера эта была в полном смысле слова стремительной: уже через четыре с половиной года Сперанский имел чин действительного статского советника равный генеральскому званию в армии и дававший право на потомственное дворянство[6].

В первые годы царствования Александра I Сперанский еще оставался в тени, хотя уже готовил некоторые документы и проекты для членов Негласного комитета, в том числе и по министерской реформе. Он был переведен в новообразованный Непременный совет, где в звании статс-секретаря ему поручено было управлять экспедицией гражданских и духовных дел. После осуществления реформы он был переведен на службу в Министерство внутренних дел. Когда были образованы министерства, министр внутренних дел граф Кочубей перевёл его в свою канцелярию с оставлением в прежней должности статс-секретаря при Государственном совете. Все важнейшие проекты законов, изданных с 1802 г., были редактированы Сперанским как управляющим департаментом министерства внутренних дел. В 1803 г. по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии, создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно разработанного плана. Однако практического значения Записка не имела. С 1806 г., когда первые сотрудники императора удалялись от него один за другим, Сперанский за болезнью Кочубея раз послан был с докладом к императору. Александр, уже знавший ловкого и расторопного статс-секретаря, был изумлен искусством, с каким был составлен и прочитан доклад. С тех пор они сблизились. И лишь в 1807 г. после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира, в условиях внутрипо-литического кризиса, Александр вновь обратился к планам реформ[7].

Но почему именно на Сперанского пал выбор императора и кем он являлся для него? Прежде всего – послушным исполнителем воли монарха, который пожелал превратить двух незнатных, но лично преданных ему людей во всесильных министров, с чьей помощью он надеялся осуществить свои планы. Сперанский был, по существу, усердным и старательным чиновником, независимым в силу своего происхождения от той или иной группировки сановной аристократии. Сперанский должен был разработать и претворить в жизнь план реформ на основе идей и принципов, подсказанных императором.

Новую роль Сперанский получил не сразу. Сперва император поручал ему некоторые «частные дела». Уже в 1807 г. Сперанского несколько раз приглашают на обед ко двору, осенью этого года он сопровождает Александра в Витебск, на военный смотр, а год спустя – в Эрфурт, на встречу с Наполеоном. Это был уже знак высокого доверия. В Эрфурте Сперанский, отлично владевший французским языком, сблизился с представителями французской администрации, присмотрелся к ним и многому от них научился. Раз на балу, говорят, император спросил Сперанского, как ему нравятся чужие края в сравнении с отечеством. «Мне кажется, – ответил Сперанский, – здесь установления, а у нас люди лучше». «Воротившись домой, – заметил император, – мы с тобой много об этом говорить будем»[8]. По возвращении в Россию Сперанский назначен был товарищем министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ. Этот план отличается особенностями, которые имеют тесную связь с характером и складом ума его составителя. Впечатлительного, более восприимчивого, чем деятельного, Александра подкупило обаяние этого блестящего ума, твердого, как лед, но и холодного, как лед же.

План реформ, составленный Сперанским в виде обширного документа под названием «Введение к Уложению государственных законов», был как бы изложением мыслей, идей и намерений самого государя. Как верно замечает современный исследователь этой проблемы С. В. Мироненко, «самостоятельно, без санкции царя и его одобрения, Сперанский никогда не решился бы на предложение мер, чрезвычайно радикальных в условиях тогдашней России». Что же это были за меры?

Прежде всего Сперанский настаивал на тождестве исторических судеб России и Европы, тех процессов, которые в них происходили. Со времени установления в России самодержавия при Иване Грозном «напряжение общественного разума к свободе политической всегда, более или менее, было приметно»[9]. Первые попытки изменить политический строй произошли при вступлении на престол Анны Иоанновны ив царствовании Екатерины II, когда она созвала Уложенную комиссию. Но «толпа сих законодателей не понимала ни цели, ни меры своего предназначения, но едва ли было между ними одно лицо, один разум, который мог бы стать на высоте сего звания», и в результате лишь «грамоты дворянству и городам остались единственными памятниками великих ее замыслов». Отчего так произошло? Да потому, «начинания при императрице Анне и Екатерине II, очевидно, были преждевременны». Теперь же время для серьезных перемен настало. Об этом свидетельствует состояние общества, в котором исчезло уважение к чинам и титулам, подорван авторитет власти и «все меры правительства, требующие не физического, но морального повиновения, не могут иметь действия», а «дух народа страждет в беспокойствии». Причина этих явлений не в ухудшении положения народа, ибо «все вещи остались в прежнем почти положении», а в том, что царит «выражение пресыщения и скуки от настоящего порядка вещей»[10]. Что же делать? Есть два выхода из положения.

Первый состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное всеми... внешними формами закона, оставив в существе ему ту же силу», и тогда «все установления так должны быть соображены, чтобы они в мнении народном казались действующими, но никогда не действовали бы на самом деле». Этот путь ведет «самовластию», т.е. к  деспотизму, который обречен на гибель.

Другой путь в том, чтобы «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом». Для этого необходимо осуществить подлинное разделение властей, создав независимые друг от друга законодательную, судебную и исполнительную власти. Законодательная власть осуществляется через систему выборных органов – дум, начиная с волостных и до Государственной думы, без согласия которой самодержец не должен иметь право издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь идет о спасении отечества. Государственная дума осуществляет контроль за исполнительной властью – правительством, министры которого ответственны перед ней за свои действия. Отсутствие такой ответственности – главный недостаток министерской реформы 1802 г. За императором остается право распустить думу и назначить новые выборы[11].

 

1.3 Подготовка и разработка министерской реформы

 

Изучение процесса подготовки реформы центральных учреждений государственного управления и учреждения министерств в России в начале XIX в. остается темой актуальной и требующей углубленного изучения.

Основная часть дореволюционных, советских и современных научных исследований, посвященных теме преобразования российской администрации в начале XIX в., затрагивает весь комплекс преобразований во внутренней политике Российской империи начала XIX в. Причем, основное внимание в них уделяется, как правило, уже осуществлению министерской реформы, т.е. периоду уже после 8 сентября 1802 г. В связи с чем, вопросы подготовки и разработки министерской реформы, до настоящего времени разработаны недостаточно полно.

Обсуждение и разработка реформ осуществлялись в течение 1801-1803 гг. Негласным комитетом – неофициальным органом, в состав которого под руководством Александра I входили бывшие члены великокняжеского кружка: П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Чарторыйский, Н. Н. Новосильцев. В данном органе, функционировавшем до 9 ноября 1803 г., рассматривались сенатская и министерская реформы, преобразование деятельности Непремен­ного Совета, крестьянский вопрос, коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических мероприятий. Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). Министерская реформа имела как сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарто­рыйский, П. А. Строганов и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, Н. П. и С. П. Румянцевы, П. В. Завадовскийи др.)[12].

Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» и Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению мини­стерствами». Данным Манифестом учреждались первые восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутрен­них дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

Помимо восьми новых министерств, Манифест определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших прежде, — «ведомства» Государственного казначея и Экспедиции о государ­ственных доходах. Они продолжали действовать «впредь до издания полного по сей части Устава», на основании Указа от 24 октября 1780 г. Согласно данному указу, Экспедиция о государственных доходах подчинялась лицу, исполняющему должность Государственного казначея. Таким образом, подтверждался статус Государственного казначейства как еще одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.

По Манифесту 8 сентября 1802 г. коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы в случае несогласия с предложениями министра представляли министру рассуждения. Если последний настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал[13].

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государ­ственного управления – коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность. В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались замести­тели – товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия. Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

Последнее предложение Манифеста кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. В соответствии с данной статьей был создан важный орган государственного управления – Комитет Министров, оказавший значи­тельной влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской Империи[14].

Текст Манифеста «Об учреждении министерств» отличается отсутствием терминологического единства. Так, если во Введении провозглашается учреждение министерства в единственном числе, то в ст. 1 говорится уже о разделении государственного управления на 8 отделений, каждое из которых составляет особое министерство, и в последующих статьях говорится уже о 8 министерствах. Данный факт свидетельствовал об отсутствии законодательного опыта у членов Негласного комитета. Поэтому термин «министерство» первое время употреблялся по отношению ко всей системе министерств[15].

«Указ Сенату» от 8 сентября 1802 г. был посвящен исключительно персо­нальному руководящему составу учреждаемых министерств. Им назначались министры и их заместители – товарищи министров. Товарищи были назна­чены только министрам иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения.

Нужно отметить, что наряду с министерствами и Государственным казначейством продолжал действовать не упомянутый в Манифесте Департамент водяных коммуникаций. Он имел статус коллегии, подчинялся Сенату и возглавлялся главным директором. Последний осуществлял управление Департаментом водяных коммуникаций и Экспедицией об устроении дорог в государстве. Данный орган не был присоединен к Депар­таменту водяных коммуникаций, а находился лишь в ведении Главного директора с 8 марта 1800 г. С этого момента можно говорить о начале сосредоточения управления путями сообщения, водными и сухопутными, в ведении Главного директора водяных коммуникаций. Департамент водяных коммуникаций начинает превращаться в центральное учреждение, управ­ляющее всеми путями сообщения.

В своем практическом применении Манифест 8 сентября означал лишь учреждение должностей 8 министров и Государственного казначея, так как коллегии и подчиненные им места не упразднялись, а переходили под контроль министров с сохранением коллежского устройства. Коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах. И только после утверждения Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств.

Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 10 центральных учреждений. К ним нужно прибавить учреждения придворного управления, которые министерская реформа практически не затронула. Это Военно-походная Е. И. В. Канцелярия, Департамент уделов, Придворная контора, Кабинет Е. И. В., Гофф-интендантская контора, Придвор­ная конюшенная контора, Егермейстерская контора и Капитул российских орденов. Узкая специализация данных учреждений и юридическая неопре­деленность правового статуса (за исключением Департамента уделов) ставили их вне рамок общей системы государственного управления.