II . Завершающий период министерской реформы

2.1 Устройство центрального управления по плану Сперанского

 

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подает Импера­тору Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечается «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения:

· подбор на мини­стерские посты единомышленников;

· определение отношения министерств к Сенату, Комитету Министров, Непременному Совету, губернскому управ­лению;

· урегулирование отношений между министерствами;

· наделение министров правомочием разрешения дел по существу;

· определение ответственности министров[16].

Однако эта записка, в отличие от доклада В. Н. Кочубея от 18 июля 1803 г., не оказала влияния на ход проведения министерской реформы.

Внешнеполитические события 1805-1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвертой коалиции – в 1806-1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Императора Александра I отдел внутрен­него управления. Но именно в данное время все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать чиновник министерства внутренних дел и подлинный автор доклада 18 июля 1803 г. и записки 28 марта 1806 г. – М. М. Сперанский.

Осуществленные части преобразовательного плана Сперанского все относятся к центральному управлению, и осуществление их сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный приступ к устройству нового государственного порядка. Приступу этому предпосланы были две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, они давали последнему дух и направление этой реформы, указывая, какие дельцы требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г. издан был «Указ о придворных званиях». Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Само звание обращается впредь в простое отличие, не соединенное ни с какими служебными правами[17].

Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. Новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу. По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного, римского и гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.

Оба указа произвели тем больший переполох в придворном обществе и чиновной среде, что были изданы совершенно неожиданно. Они были выработаны и составлены Сперанским тайно от высших правительственных сфер. Указы ясно и твердо выражали требования, каким должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых», по выражению указа 3 апреля, – «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями», как гласит указ 6 августа[18].

Действительно, требовались новые дельцы, чтобы действовать в духе тех начал, какие старались провести в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г. Эти учреждения назывались скромным именем «новых образований прежних учреждений», возникших в первые годы царствования. Однако начала и формы, внесенные в управление этими «новыми образованиями», были так новы для России, что преобразование сообщило правительственным местам характер новых учреждений.

1 января 1810 г. открыт был преобразованный Государственный совет. Это учреждение в основаниях своих действует доселе по плану Сперанского, настолько своеобразному, что он заслуживает внимания даже в коротком обзоре царствования. Значение его в системе управления выражено в манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов, и свои соображения представляет на усмотрение верховной власти[19].

Итак, Государственный совет не законодательная власть, а только ее орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. Таким образом устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»[20]. Такое начертание, сообщенное законодательству, тремя обозначенными в законе чертами характеризует новое учреждение:

1) Совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления;

2) он один их рассматривает;

3) ни один закон, им рассмотренный, не передается к исполнению без утверждения верховной власти.

Этими чертами указывается двоякое значение Совета – законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, сообщая им одинаковое направление. Но тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных актах следует различать два элемента – законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы есть дело Совета. Но не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним. Таким соприкосновением служат мнения Совета – большинства и меньшинства, как и отдельных членов, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму «пользуется всею свободою мнений», по выражению закона.

В Совете председательствует сам государь, назначающий и членов Совета, числом которых положено было 35. Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов – законодательного, дел военных, дел гражданских, духовных и государственной экономии. Для ведения делопроизводства Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывает в своем департаменте, а всей канцелярией руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журнал Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен, разумеется, Сперанский, главный организатор учреждения, что при новости дела давало ему значение руководителя всего Совета[21].

 

2.2 Законодательная точка в реформе

 

С конца 1808 г. М. М. Сперанский становится ближайшим сотрудником Александра I, с санкции последнего занимающимся «предметами высшего управления». К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государ­ственных законов» – обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.

В данном проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:

1) «недостаток ответственности» министров;

2) «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел» между министерствами;

3) «недостаток точных правил или учреждения»[22].

На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810-1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного Совета»: «Различные части, Мини­стерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определятся отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

Юридической основой завершающего периода министерской реформы стали три законодательных акта: Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г., «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.

Данные акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений о преобразовании министерств, Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей департаментов Государ­ственного Совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного Совета и подавались на «высочайшее» утверждение Императора. Проекты всех трех актов были разработаны М. М. Сперанским[23].

Манифест от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей: 1) внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел; 2) устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам; 3) государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, ревизия государ­ственных счетов, Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции; 5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию мини­стерства полиции[24].

Провозглашалось создание новых центральных органов государствен­ного управления: министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.

Значительно изменялась компетенция министерства внутренних дел: его главным предметом становилось «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». К министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной». Учреждалось звание Государственного контролера — руководителя ревизии государственных счетов. Окончательное образование данного органа отклады­валось до будущего «определения» Государственному контролеру.

Предметы ведения министерства коммерции переходили в министерства финансов и внутренних дел, что означало упразднение первого.

В общих чертах устанавливались предметы большинства министерств. Не были определены функции военного министерства, министерства морских сил, иностранных дел, юстиции. Их предметы оставлены в пределах Манифеста 8 сентября 1802 г., что означало продолжение действия законода­тельства о трех государственных коллегиях, «Инструкции генерал-прокурору» и «Генерал-прокурорского наказа».

Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете Министров на заседании 4 августа 1810 г. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел.

Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разде­ление государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. Данный акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народ­ного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также зафиксировал факт ликвидации министерства коммерции. Продолжением конкретизации в сфере государственного управления стал Манифест 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».

«Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей: 1) «Образование министерств»; 2) «Общий наказ мини­стерствам». Манифест определял общее разделение государ­ственных дел и предметы каждого министерства и главного управления, во многом текстуально повторяя положения Манифеста 25 июля 1810 г. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (замести­телем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отде­ления, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся Императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники.

«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров. «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит един­ственно к порядку исполнительному. Никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра». Особо оговаривалось, что законодательные (фактически же законосовещательные) полномочия, составлявшие предмет ведения Госу­дарственного Совета, и судебные полномочия, составлявшие предмет Сената и судебных мест, в функции министров не входят. Наказом устанавливались степень и пределы власти департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра нее дирек­тора, обязанности и степень ответственности всех департаментских чиновников. Приложением к «Общему учреждению министерств» «Формы письмо­водства» вводились единые формы делопроизводственных документов всех центральных учреждений государственного управления.

В историко-юридической литературе формам письмоводства 1811 г. уделялось мало внимания. А между тем в практической деятельности министров они сыграли важную роль в качестве средств объединения и установления единообразия в хаотическом состоянии официальных дело­производственных документов центральных государственных учреждений предшествующего времени.

«Общее учреждение министерств» не упоминает о Комитете Министров, перечисляя предметы, относящиеся к его компетенции, в числе дел, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, что означало, что Комитет Министров должен был прекратить свою деятельность. Однако этого не произошло, чему во многом способствовала отставка М. М. Сперанского. Более того, 20 марта 1812 г. Комитет Министров получает «Учреждение» (Указ Сенату — «Об учреждении Комитета Министров, с особою властью, по случаю Высочайшего отбытия из столицы»), которым наделяется полно­мочиями «с особенной властью по всем вообще делам государственного управления» в период отсутствия Императора в столице или в пределах Империи. Таким образом, Комитет Министров получает законодательное оформление. Данный орган возглавляет особый руководитель – Пред­седатель Комитета Министров. Начавшаяся в июне этого года Отече­ственная война еще более усилила исключительное положение Комитета Министров как центрального органа государственного управления[25].

Таким образом, в 1810-1812 гг. были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX столетия были связаны с поиском путей наиболее рациональной системы центрального управления империей.

 

Заключение

 

Созданная в 1811 г. система центральных учреждений государственного управления состояла из 8 министерств (военное, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения), трех главных управлений с правами министерств (Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, Главного управления путей сообщения, Главного управления ревизии государственных счетов) и Государственного казначейства со статусом центрального учреждения.

Наряду с министерствами продолжали действовать на правах центральных органов управления отдельные «части» придворного управления — Департамент уделов, Кабинет Е. И. В., Придворная контора, Гоф-интендантская, Придворная конюшенная, Егермейстерская конторы и Капитул российских орденов.

Законодательные акты 1810-1811 гг. (Манифест «О разделении государ­ственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» 25 июля 1810г., «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г., «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г.) завершили министерскую реформу в России. Все основные отрасли управления были выделены в самостоя­тельные министерства и главные управления. Вводилось отраслевое разграни­чение местных органов управления, что способствовало формированию ведомств – центральных государственных учреждений с подчиненными им местными государственными органами и должностными лицами.

Таким образом, создание министерской системы управления в России в начале XIX в. проходит в два этапа: начальный и завершающий.

Первый период начинается в 1802 г. с издания Манифеста и Указа Сенату 8 сентября 1802 г. и продолжается до 1810 г. Данными актами закладываются основы министерской системы управления и начинается постепенная замена коллегий мини­стерствами.

Завершающий период министерской реформы начинается 25 июня 1810 г. изданием Манифеста «О разделении государственных дел на особые управ­ления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», который выделял 5 главных частей государственного управления с распределением по ним министерств и главных управлений. Следующий акт – «Высочайше утвержден­ное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 181 0г. конкретизирует компетенцию и состав нескольких министерств, (полиции, внутренних дел, финансов, Главного управления духовных дел иностранных испо­веданий). «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811г. стало единой законо­дательной основой формирующейся министерской системы управления. Правовое оформление министерской системы управления было завершено распространением «Общего учреждения министерств» на каждое центральное учреждение государственного.

На смену устаревшей коллежской системе управления со смешанными, нечеткими функциями, усложненным делопроизводством, коллегиальным принципом принятия решений вводится новая, более прогрессивная и отвечающая потребностям государства министерская система управления, основанная на принципе единоначалия.

Введенная в 1802 г. и получившая окончательное правовое оформление к середине 30-х гг. XIX в. министерская система управления в трансформиро­ванном виде продолжает действовать и активно развиваться в современной России.

Итак, создание в 1802 г. министерств в России положило начало строительству отраслевой системы управления, построенной на началах централизации, определению предмета ведения и компетенции органов управления, введению принципов единоначалия и ответственности в систему исполнительной власти. Вместе с тем министерская система страдала прежними пороками бюрократизации власти. Наряду с бесспорно талантливыми администраторами, нередко во главе ведомств становились самодуры, невежды и интриганы. И хотя назначение на пост министра зависело от воли императора, но и он был ограничен обстоятельствами.

Но все же министерская реформа означала значительное продвижение вперед в модернизации и создании государственно-управленческого механизма в России. Многие прежние министерские начала в системе государственного управления сохранили свое значение и в настоящее время.

 

 

Список использованных источников

 

1. Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVII-первой половине XIX века. – М., 1994.

2. Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. – М., 1906.

3. Ключевский В.О. Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов-на-Дону: Феникс, 2002.

4. Милов Л.В., Зырянов П.Н., Боханов А.Н. История Россия с начала XVII до конца XIX века. – М.: АСТ, 1996.

5. Орлов А.С., Георгиев В.А. История России. – М.: ПРОСПЕКТ, 1997.

6. Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. – М.-Л., 1957.

7. Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М.: Компания Спутник+, 2002.

8. Российское законодательство X-XX вв.: Законодательство первой половины XIX века. / Под общ. редакцией Чистякова О.И. – М.: Юридическая литература, 1988.

9. Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М.Сперанского. – М.: Молодая гвардия, 1991.

10. Чибиряев С.А. Великий русский реформатор: жизнь, деятельность, политические взгляды М.М.Сперанского. – М.: Воскресенье, 1993.

11. Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи 1802-1917. Библиографический справочник. – СПб., 2001.

 

[1] Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. – М.-Л., 1957.

[2] Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. – М., 1906.

[3] Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи 1802-1917. Библиографический справочник. – СПб., 2001.

[4] Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVII-первой половине XIX века. – М., 1994.

[5] Там же.

[6] Чибиряев С.А. Великий русский реформатор: жизнь, деятельность, политические взгляды М.М.Сперанского. – М., 1993.

[7] Чибиряев С.А. Великий русский реформатор: жизнь, деятельность, политические взгляды М.М.Сперанского. – М., 1993.

[8] Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М.Сперанского. – М., 1991.

[9] Там же.

[10] Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М.Сперанского. – М., 1991.

[11] Орлов А.С., Георгиев В.А. История России. – М., 1997.

[12] Милов Л.В., Зырянов П.Н., Боханов А.Н. История Россия с начала XVII до конца XIX века. – М., 1996.

[13] Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М., 2002.

[14] Ключевский В.О. Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов-на-Дону, 2002.

[15] Там же.

[16] Российское законодательство X-XX вв.: Законодательство первой половины XIX века. / Под общ. редакцией Чистякова О.И. – М., 1988.

[17] Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М., 2002.

[18] Ключевский В.О. Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов-на-Дону, 2002.

[19] Там же.

[20] Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М., 2002.

[21] Милов Л.В., Зырянов П.Н., Боханов А.Н. История Россия с начала XVII до конца XIX века. – М., 1996.

[22] Ключевский В.О. Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов-на-Дону, 2002.

[23] Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М., 2002.

[24] Ключевский В.О. Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов-на-Дону, 2002.

[25] Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). – М., 2002.