УПРАВЛЕНИЕ И ПУТИ СОКРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

Правовое регулирование деятельности, касающейся внутреннего государственного долга, осуществляется посредством установления статуса:1. Регулирования внутреннего и внешнего государственного долга.2. Управления внутренним и внешним государственным долгом.3. Обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга.Регулирование внутреннего и внешнего государственного долга – установление общих принципов и начал в политике внутреннего и внешнего государственного долга. Осуществляется Парламентом. Его основные функции:ü принятие закона о государственном долге;ü установление норматива внутреннего и внешнего государственного долга при утверждении бюджета.

Управление государственным долгом представляет собой определенные мероприятия, связанные с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства; регулированию рынка государственных ценных бумаг; обслуживанию и погашению государственного долга; предоставлению кредитов и гарантий.

Цель управления госдолгом заключается в нахождении оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Управление государственным долгом в Республике Беларусь осуществляет Совет Министров или по его поручению Министерство Финансов. Важнейшей их функциональной задачей в этом процессе является: ограничение темпов увеличения государственного долга, своевременное его погашение и реальные выплаты доходов по займам за счет бюджетных средств.

Под обслуживанием внутреннего(внешнего) государственного долгапонимается выплата процентов по государственным долговым обязательствам и их погашение путем выкупа либо иного изъятия из обращения.Обслуживание государственного долга осуществляется за счет средств республиканского бюджета либо других активов, находящихся в республиканской собственности. Операции по обслуживанию государственного долга осуществляются Минфином РБ и Национальным банком РБ и их органами на местах либо по поручению и под контролем Национального банка РБ коммерческими банками. Порядок и сроки погашения государственного долга определяются Советом Министров РБ либо по его решению Министерством финансов РБ. Долги местных органов власти не входят в состав внутреннего государственного долга РБ.

В числе финансовых мероприятий, проводимых в рамках управления государственным долгом, наиболее распространены в мировой практике следующие:

1) Рефинансирование долга, т.е. погашение ранее выпущенных долговых обязательств за счет новых заимствований или изменение условий их предоставления. Многие страны мира (например, Англия, Италия, Мексика, США, Россия, Украина, Беларусь и др.) активно применяют этот механизм пролонгации своих долгов. Особенно часто рефинансирование принимается при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. 

Самым главным недостатком рефинансирования долга является то, что если полученные средства не идут на расширение производства, а «проедаются», то в будущем могут возникнуть проблемы, связанные с уменьшением поступления налогов в государственную казну.

Рефинансирование активно используется в операциях по обслуживанию внешнего государственного долга при условии экономической и политической стабильности страны – заемщика средств. Поэтому важно обеспечить и в дальнейшем поддерживать высокую финансовую репутацию страны. В настоящее время репутация заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых странам специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования. К сожалению, РБ (по некоторым оценкам МВФ, ВБ, ЕБРР) имеет рейтинг, не указывающий на ее особенную инвестиционную привлекательность.

Очевидно, что с точки зрения инвесторов, наиболее предпочтительным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств. Однако в условиях невозможности для последнего по каким-либо причинам обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним, могут быть приняты решения о применении помимо рефинансирования таких механизмов в области управления государственными долгом,  как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов, секъюризация, новация.

Изменение условий займов осуществляется с помощью методов конверсии и консолидации

2) Под  конверсией займов  обычно понимается изменение первоначальных условий государственных займов, выражающихся в понижении процента, изменении срока действия и способа погашения займа, объединения облигаций разных займов и т.д. В результате государство получает временную экономию, поскольку продолжившийся выпуск займов вел к росту государственного долга и, следовательно, расходов бюджета по нему. В целях снижения расходов по управлению госдолгом государства  чаще всего снижет размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредитов [13, с.334].

3) Государство, заинтересованное в получении займов, на длительные сроки, достигает этого за счет консолидации государственного долга. Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками - увеличение либо уменьшение срока действия государственных ценных бумаг, т.е. перенос даты их погашения. 

Когда внешний долг превышает приемлемый уровень, правительство предпринимает определённые меры, чтобы его уменьшить. Оно может использовать для погашения части долга золотовалютные резервы страны, если они имеются. С согласия кредиторов правительство может переоформить кратко- и среднесрочную задолженности в долгосрочную или отсрочить выплату внешнего долга.

Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Следует отметить, что при применении рассматриваемых механизмов управления государственным долгом власти должны понимать, что изменение первоначальных условий займов может вызвать социальную напряженность в обществе, а также оказать негативное воздействие на дельнейшее заимствование.

4) Новация – соглашение между заемщиком и кредиторами по замене обязательства по данному кредиту другим обязательством.

В принципе, новация является аналогом конверсии с той лишь разницей, что конверсия предполагает замену как одной формы займа на другую, так и на аналогичную (например, кредит на облигацию или облигацию на облигацию), а новация обычно предполагает замену одной формы займа на аналогичную (т.е. облигацию на облигацию).

5) Унификация – объединение ранее выпущенных займов, при котором несколько старых облигаций приравниваются к одной новой. Это метод предпочтителен в условиях выхода из экономического кризиса, сопровождавшегося инфляцией, когда погашение ранее выпущенных облигаций и уплату процентов по ним производят в новых полноценных деньгах.

6) В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Такой обмен избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и от погашения в полноценных деньгах по ее облигациям, продававшимся им за обесценившуюся валюту.

7) Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодными для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплаты процентов и на погашение ранее выпущенных займов. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов (во время консолидации же займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход).

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляется только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. При этом отсрочка погашения внешних займов как правило, проводится по согласованию с кредиторами и может не повлечь приостановку выплаты процентов по ним [14, с.27].

8) В отличии от отсрочки под аннулированием государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему госдолгу). Как правило, при управлении государственным долгом данный метод является крайней мерой и может использоваться по двум причинам. Во-первых, аннулирование госдолга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей [17,с.164].

9) В последние два десятилетия широкое распространение на мировом финансовом рынке получила тенденция к превращению отношений между кредиторами и должниками в оборотоспособное имущество. Эта тенденция получила название секъюритизация. Превращая обычные обязательства должника к кредитору в ценные бумаги, секъюритизация дает этим обязательствам повышенную оборотоспособность, помещает их в готовую инфраструктуру фондового рынка и в конечном итоге делает финансовые отношения более мобильными.

Исследование финансовых инструментов управления государственным долгом позволило обнаружить возрастающую роль государственных ценных бумаг, которые являются не только одним из основных способов управления государственным долгом, но и эффективным инструментом регулирования денежно-кредитной политики. Анализ основных макроэкономических показателей Республики Беларусь также доказывает, что в процессе развития рынка государственных ценных бумаг его макроэкономическая роль значительно возросла. Государственные ценные бумаги стали не просто инструментом привлечения заемных ресурсов, но и рычагом стабилизации финансового сектора.

Что касается оценки долгового бремени того или иного государства в международной практике, то можно выделить несколько различных методов. Например, Всемирный банк определяет уровень кредитоспособности страны через систему показателей, а именно отношение:

· приведенной стоимости платежей по внешнему долгу к ВВП; приведенной стоимости платежей по внешнему долгу к экспорту товаров и услуг;

· внешнего долга к ВВП;

· внешнего долга к экспорту товаров и услуг;

· годовых платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга к экспорту товаров и услуг [15, с. 292].

Отношение суммы долга к ВВП -60 % - обязательное экономическое условие в Европейском союзе.

К числу государств, считающихся несущими тяжелое бремя долгов, относят те, у которых три показателя превышают расчетные уровни в сред­нем в течение трех лет. Такими показателями являются:

· Отношение общей суммы долга к ВВП, если оно превышает 50 %.

· Отношение общей суммы долга к годовому объему экспорта товаров и услуг, если оно превышает 275 %.

· Отношение платежей по погашению и обслуживанию внешнего дол­га к экспорту товаров и услуг, если оно превышает 30 % [16, с.230].

Однако данные широко распространенные показатели кредитоспособности не учитывают все особенности страны, поэтому следует принимать во внимание такой показатель, как чистые трансферты (разность между суммой привлеченных иностранных кредитов и платежам по их погашению).

Учитывая «товарный» характер иностранных кредитов, Республика Беларусь для погашения государственного долга (внешнего и внутреннего) должна использовать внутренние источники средств. Это создает дополнительную нагрузку на бюджет и отрицательно сказывается на платежном балансе. В целях снижения финансового напряжения Правительство РБ проводит работу по реструктуризации внешней и внутренней задолженности государства [15, с. 293].

Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий управления. Практика показывает необходимость выработки и реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, основанной на снижении реальной стоимости его обслуживания и на согласовании динамики долга с темпами экономического роста.

Можно выделить следующие пути уменьшения государственного долга:

ü Следует отметить, что в бюджетной политике нашего государства реализуется пассивная форма дефицита, которая носит потребительский характер. Это значит, что большая часть бюджетных средств направляется на социальную поддержку населения, финансирование образования, культуры, здравоохранения, управление, оборону, а также на поддержку нерентабельных предприятий государственного сектора. Понятно, что значительная часть этих расходов носит общегосударственный характер, в связи с чем сокращать их следует очень осторожно. Тем не менее, дальнейшая бюджетная политика государства должна предусматривать переход от пассивной к активной форме бюджетного дефицита. Т.о., можно отметить, что различные заемные средства должны, в основном, направляться в реальный сектор экономики, а не на социальные нужды.

ü Необходимо провести оптимизацию объема и реструктуризацию расходов государственного бюджета в целом и прежде всего направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетные вложения в отрасли экономики должны решать задачи структурной перестройки, концентрироваться в перспективных отраслях, определяющих НТП. Это потребует изменения направлений инвестирования бюджетных средств, направляемых в отрасли экономики с целью значительного повышения финансовой отдачи. Этот процесс должен осуществляться одновременно с развитием и укреплением хозяйственного расчета и самофинансирования предприятий. Высвободившиеся средства могут быть направлены на развитие социальной сферы, решение ряда задач, связанных с повышением жизненного уровня населения;

ü Одной из мер пополнения бюджета и возврата различных внешних займов может служить процесс разгосударствления и приватизации государственной собственности, также это является положительным моментом в том плане, что таким образом, возможно будет сократить бюджетное финансирование.

ü Произвести совершенствование планирования и развития системы платных услуг в непроизводственной сфере.

ü Развитие рынка государственных ценных бумаг (в том числе производных), что позволит финансировать расходы государства без увеличения денежной массы в обороте.

ü Привлечение долгосрочных и среднесрочных займов.

ü Принятие мер, направленных на привлечение в страну иностранного капитала в форме инвестиций (в виде прямых, портфельных, так и других инвестиций). С их помощью решаются сразу несколько задач: сокращаются бюджетные расходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений, расширяется база для производства товаров и услуг, появляется новый налогоплательщик, а значит, увеличиваются платежи в бюджет и др.

Таким образом, разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов и сокращение расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами будут способствовать стабилизации финансового положения республики.

 

 

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Процесс управления долгом неразрывно связан с формированием правовой среды, установлением законодательных и институциональных основ управления государственным долгом, постановкой целей и задач долговой политики в соответствии с заданными параметрами макроэкономики, определением приемов и способов оценки эффективности процесса управления.

Законодательные основы базируются на двух подходах: экономическом, связанном с порядком утверждения бюджета, и организационном, основанном на регулировании рынка ценных бумаг.

К экономическим вопросам регулирования прежде всего относятся ограничение масштабов государственного заимствования, характер которых различается по странам. Иногда данные ограничения касаются размера дефицита бюджета (например, во Франции он не должен превышать 5% доходов) либо необходимого для обслуживания и погашения долга уровня профицита бюджета (в Норвегии и Италии), нередко – выпуска ценных бумаг местной администрацией (в Германии, Австрии и Японии), в большинстве стран – направлений использования средств. Согласно германской конституции заимствование и предоставление гарантий, которые могут вызвать бюджетные расходы в будущем, должны оформляться бюджетным законом в виде конкретной суммы. Размер заимствований ограничивается суммой предусмотренных бюджетом капитальных расходов за исключением случаев, когда деньги нужны для предотвращения внутренней экономической дестабилизации. В Японии выпуск ценных бумаг местной администрацией допускается лишь с согласия правительства и при строгом соблюдении законодательно установленных требований. Достижение установленных ориентиров доли долга в ВВП может приводить к изменению характера решения. В Великобритании, Австралии и Новой Зеландии важнейшей целью управления провозглашено достижение “разумной” долговой нагрузки. Новая Зеландия, в частности, использовала указанную цель для обоснования ограничения расходов и достижения устойчивого профицита; когда эта задача была выполнена, правительство приняло решение о сокращении налогов. [18, с. 71]

Организационный аспект, как уже отмечалось, связан с регулированием финансового рынка. В большинстве стран отсутствует система регулирования отдельных финансовых инструментов, а установленные законодательством требования применяются ко всем инвестиционным сделкам.

Системы правового регулирования финансового рынка, сложившиеся во многих зарубежных странах, при всех отличиях имеют общие закономерности:

· Как правило, представляют из себя двухуровневую систему: регулирующие органы осуществляют лицензирование, инспектирование и контроль участников рынка, проверку фондовых бирж и инвестиционных институтов, надзор за законодательством и другие важнейшие функции; деятельность саморегулируемых организаций направлена на осуществление контроля за соблюдением стандартов бизнеса;

· Регулирующие органы многих стран стараются увязать процесс управления долгом с системой макроэкономических установок, в рамках которых правительства стремятся обеспечить экономически приемлемые уровни и темпы роста государственного долга;

· Законодательством устанавливаются общие требования к ведению бизнеса, применяемые ко всем инвестиционным сделкам;

· В развитых странах действует система защиты прав инвесторов, законом гарантируется компенсация потерь инвесторов.

Практически все страны стремятся увязать процесс управления долгом с системой макроэкономических установок, в рамках которой правительства планируют обеспечить экономически приемлемые уровни и темпы роста государственного долга. К планированию эмиссии долговых обязательств в мировой практике различают два подхода:

· При первом, более узком подходе, новые эмиссии осуществляются на основе периодически определяемой желательной структуры долга;

· При втором устанавливаются так называемые “целевые ориентиры”, на основе которых осуществляются эмиссии и управление портфелем государственных ценных бумаг.

Наиболее современный подход к планированию выпуска государственных займов представляет собой метод “целевых ориентиров”. Указанный метод применяется в целом ряде развитых государств, таких как Австрия, Бельгия, Ирландия, Новая Зеландия, Португалия, Швеция. Информация о принятых “целевых ориентирах” в зависимости от действующего в стране порядка может быть публичной или, что чаще всего, носит закрытый характер.

Исследования показали, что долговой рынок требует, чтобы действия регулирующих органов были предсказуемыми, а также имелась четкая программа выпуска займов. На практике указанные требования реализуются путем разработки предварительного графика выпусков, который публикуется в начале года и постоянно актуализируется (Новая Зеландия).

В большинстве стран распространено равномерное планирование выпуска долговых обязательств на протяжении всего года. Суть его в том, что расчеты проводятся на валовой или стабильной чистой основе: валовой ежемесячный выпуск государственных облигаций включает в себя 1/12 предусмотренного на год бюджетного дефицита и 1/12 суммы, необходимой для возврата долга, истекающего в планируемом году; при планировании на стабильной чистой основе ежемесячный выпуск ценных бумаг определяется потребностями рефинансирования долга, подлежащего погашению в данный месяц, увеличенными на 1/12 суммы бюджетного дефицита на планируемый год. Указанная методика широко представлена в США и основана на предпочтении кредиторов к реинвестированию своих вложений. [18, с. 72]

Оценка эффективности управления государственным долгом крайне сложна и напрямую связана с поставленными целями и задачами. В мировой практике не выработаны методики оценки положительного влияния государственного долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс и степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п., оцениваются лишь отдельные стороны результативности процесса управления. В Швеции результаты долговой политики оцениваются с точки зрения основной цели управления долгом – минимизации долгосрочной стоимости обслуживания долга с учетом рисков. В США и Великобритании используются упрощенные критерии, которые оценивают в основном выполнение годового задания по привлечению заимствований и отсутствие издержек и перебоев в финансовых операциях и предоставлении информации.

В процессе управления государственным долгом решается ряд задач:

1) удержание величины долга на уровне, обеспечивающем экономическую стабильность и безопасность государства, сохранение репутации государства и выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без ущерба финансированию социально-экономических программ;

2) минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности ценных бумаг, переход на другие рынки и переключение внимания на другие группы инвесторов;

3) поддержка стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

4) контроль за эффективным и целевым использованием заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

5) своевременный возврат государственных кредитов и уплата процентов по ним;

6) диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

7) координация действий федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления на рынке государственных обязательств;

8)  решение прочих задач, определенных финансовой политикой.

В свою очередь и процесс управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, заключает в себя комплекс задач: экономических, финансовых, технических и информационных, эффективное решение которых определяет действенность всей системы управления госдолгом. [19, с. 39]

Задачи, стоящие перед правительством в области управления государственным долгом, сложившиеся исторические традиции и уровень экономического развития страны предопределяют выбор модели институциональной структуры управления. В мировой практике выделяют несколько подходов к построению институциональной структуры управления государственным долгом. Традиционный предполагает сохранение функций управления государственным долгом исключительно за министерством финансов, или долговой центр является подразделением министерства финансов. Такая модель управления существует в США, где государственным долгом занимается департамент Федерального Казначейства, или во Франции, где эти функции делегированы специализированному структурному подразделению казначейства, встроенному в систему министерства экономики, финансов и промышленности.

Другой подход к управлению долгами предусматривает распределение этой функции между министерством финансов и центральным банком (Италия, Дания, Норвегия).

По данным опроса, проведенного IMF и World Bank среди таких стран, как Бразилия, Великобритания, Дания, Индия, Ирландия, Италия, Колумбия, Мексика, Марокко, США, ЮАР, Польша, Словения, Япония и ряда других, совместное управление внутренним и внешним долгом используют большинство стран (76%).

Вышеназванные подходы объединены общей принципиальной чертой – реализация долговой политики строится на основе традиционных институтов государственного управления.

С конца 1980-х гг. в мировой практике появился альтернативный подход, предусматривающий делегирование полномочий по заимствованию независимым органам – агентствам по управлению государственным долгом. Такие структуры были организованы в Швеции, Ирландии, Новой Зеландии и ряде других стран (развитых или развивающихся высокими темпами). Долговые агентства имеют независимый статус (насколько это возможно для государственной структуры) и, как правило, подотчетны непосредственно парламенту страны. Практика показала, что независимые агентства сами по себе не гарантируют автоматическое создание эффективной системы управления. Между тем в странах, где такая структура была создана, удалось решить, с одной стороны, проблему растущего объема государственного долга и сложности работы с ним в условиях глобализации финансовых рынков, а с другой - проблему привлечения высококвалифицированного персонала на государственную службу. [18, с. 76]

Проведя анализ государственного финансового устройства различных стран, можно сделать вывод, что в управлении государственным долгом активную роль играют национальные казначейства (Великобритания, Бразилия, Испания, Франция, США, Австралия), которые тесно сотрудничают с государственными финансовыми информационными системами, так как общепризнанно, что деятельность по управлению долгом должна опираться на точную и комплексную информационную систему управления с надлежащими мерами защиты.