Россия как полупрезидентская республика и проблемы конституционного баланса полномочий

По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, т.е. сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Данную модель у нас иногда называют французской, поскольку именно такая форма правления была инициирована в 1958 г. генералом де Голлем. В то же время подобная форма существовала и до проведения реформы французской Конституции.

Если проанализировать драматичную историю появления нынешней Конституции РФ, то мы должны вспомнить, что с 1990 г. разрабатывались разные проекты, которые предусматривали как парламентарную, так и президентскую республику. Но в конце концов выбор пал на смешанную форму. Казалось бы, историческая случайность. Однако это не так, если учесть, что многие другие государства Европы (Португалия, Болгария, Хорватия, Македония, Словения и др.), тоже восприняли подобную конструкцию2 .

Вообще обстоятельства, влияющие на выбор той или иной конституционной модели - тема, заслуживающая отдельного серьезного исследования. Здесь же только вспомним, что любая юридическая конституция отражает, как говорил Ф. Лассаль, "существующие в стране фактические отношения силы"[10]. Однако это еще не объясняет, почему в посттоталитарных странах популярность завоевала именно "французская" модель. На наш взгляд, при ее выборе действовало несколько факторов.

Во-первых, приходящая после крушения авторитарного строя политическая сила заинтересована не просто в закреплении новых общественных отношений, но и в стабильности. А это требует, чтобы, с одной стороны, была обеспечена оперативно действующая эффективная защита демократической трансформации при минимизации возможностей для парламентско-правительственных кризисов и конституционных тупиков, а, с другой, - возможность согласования политических интересов. Первую способен гарантировать президент, наделенный довольно широкими полномочиями, вторую - парламент, имеющий рычаги воздействия на правительство, но и сам несущий ответственность.

Во-вторых, незримыми аргументами при принятии новых конституций в ряде европейских стран послужили обстоятельства, связанные с возникновением Пятой Республики (нараставшее брожение в обществе, грозившее перерасти в гражданскую войну) и результаты конституционной реформы во Франции, положительно сказавшиеся на укреплении ее государственности.

В-третьих, как и во Франции, при принятии конституций сказывался фактор личности лидера реформаторских сил, еще не размежеванных политически. Как правило, это был харизматик, который позиционировался больше в качестве "национального освободителя", нежели "управленца". Тип "управленца" скорее характерен для устоявшихся демократий, где политическая система востребует уже не "пассионарного вождя", а "главного партийного функционера", вместе со своей партией берущего ответственность за проведение определенного социально-экономического курса[11]. На этом типические черты рассматриваемой модели заканчиваются, поскольку анализ конституций стран, воспринявших полупрезидентскую систему, показывает довольно существенные различия между ними. Вот почему не полностью можно согласиться с мнением ряда ученых, которые довольно однозначно трактуют смешанную модель. Так, Н.А. Сахаров пишет, что "в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство"[12]. В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли "генерала без армии. О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А. Страшун[13].

Правда, далее он пишет, что в этих странах "глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством". Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в "мальчика для битья". На самом деле такое противоречие во многом объясняется противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент - правительство - парламент. Такие конфигурации и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.

В статье Краснова М.А. дается описание модели подобных конфигураций в табличном виде. Автор статьи взял для анализа конституции 9 европейских государств: Белоруссии, Болгарии, Македонии, Польши, Португалии, России, Словении, Украины и Хорватии[14].

Институт «послания президента» при определенных условиях способен играть решающую политическую роль. Пока в России это трудно представить, поскольку до сих пор степень его влияния на реальное развитие страны было невелико. Но представим, что у нас будет введена практика формирования правительства парламентского большинства. В этом случае заложенная в Конституции РФ императивность президентских посланий может стать основой для конституционного кризиса, если политический курс президента и правительства, сформированного из политических противников главы государства, будут принципиально расходиться.

Полагаем поэтому, что конституционные законодатели большинства стран с полупрезидентской формой правления поступили мудро, поскольку либо вообще не ввели такой институт, как, например, в Словении, Болгарии, Македонии, либо не предусмотрели такую же жесткую формулу посланий, которая существует сегодня только в Белоруссии и России.

Второй из важных факторов, обусловливающих общий властный баланс, - принципы и порядок формирования правительства (кабинета министров). Наименьшую степень политической самостоятельности президенту предоставляют конституции Болгарии, Македонии и Португалии. В первых двух названных странах конституции предусматривают обязанность президента вручать мандат кандидату от парламентского большинства. Чуть менее определенно об этом говорит Конституция Португалии, которая использует понятие "учет результатов выборов", правда, как и в Болгарии, при этом требует провести консультации с лидерами парламентских фракций.

Более широкое пространство для политического маневра президента предоставляют конституции Польши, Словении и Хорватии. Здесь президенты формально не связаны обязанностью предлагать мандат на формирование правительства лидеру парламентского большинства. К тому же тут не требуется согласия нижней палаты парламента на выдвижение кандидатуры премьер-министра. Однако в качестве противовеса конституции Польши и Хорватии закрепляют обязательное вынесение вотума доверия кабинету в двухнедельный срок. Больше того, в Польше при определенных условиях допускается возможность самому Сейму избрать Совет министров и его главу.

В Словении Президент также обязан провести сначала консультации с парламентскими фракциями, а если выдвинутая президентом кандидатура премьера не набирает большинства, - провести повторные консультации. Причем во втором случае кандидатуры премьера могут выдвигать уже сами фракции и депутатские группы. При возникновении тупика (не избирается ни один кандидат) депутатам дается "последний шанс": в течение двух суток провести повторные выборы премьера. Эта задача облегчается тем, что в такой ситуации снижается кворум: большинство не от общего числа депутатов, а от присутствующих.

Наконец, есть группа государств, где президентам при формировании правительств предоставлено наибольшее политическое усмотрение: Белоруссия, Россия и (чуть в меньшей степени) Украина. Именно к этим бывшим советским республикам в максимальной степени подходит процитированное выше высказывание о правительстве как "мальчике для битья". И действительно, в этих государствах правительства служат лишь инструментами президентской власти и всецело зависят от нее, а не от расклада сил в парламенте. Это, однако, не должно было бы означать фатального перевеса в сторону президентской власти. Ведь и во Франции, где формально существуют примерно такие же условия для Президента, а в чем- то даже менее стеснительные (например, для назначения премьера не требуется согласия нижней палаты; не оговорены поводы для роспуска Национального собрания7), в последние примерно 15 лет президенты вынуждены формировать кабинеты из представителей оппозиции, которые на поверку оказываются довольно устойчивыми кабинетами. В чем тут "секрет"?

Во-первых, во Франции издавна существуют развитое гражданское общество и партийная система, где партии имеют свой устойчивый электорат, а также опыт управления страной в качестве правящих партий. Здесь и сами президенты являются представителями своих партий. В таких условиях власть не персонифицируется, а, значит, президент (даже такой популярный, как де Голль) не в состоянии не считаться с итогами парламентских выборов, прекрасно понимая пределы своего влияния в условиях политической конкуренции.

Во-вторых, во Франции не только сильны традиции парламентаризма (зиждущиеся опять-таки на влиятельности партий), но и законодательная власть конституционно обладает большим весом и имеет существенные рычаги воздействия на власть исполнительную.

В-третьих, при схожести общей модели во Франции властная конструкция более сбалансирована. При значительных президентских прерогативах здесь закреплены элементы, сильно напоминающие парламентарную республику. Это, помимо прочего, достигается тем, что конституционно установлена более высокая степень автономности отношений правительства с парламентом, а также тем, что у французского Президента нет полномочия по своей воле отправлять Кабинет в отставку: последняя связана лишь с заявлением самого премьера, а также с вынесением: Правительству вотума недоверия (резолюция порицания или отказ нижней палаты одобрить программу или декларацию общей политики Правительства)[15].

Вообще регулирование поводов для роспуска нижней палаты и для отставки правительства влияет на существо принятой модели власти, может быть, даже сильнее, чем порядок формирования кабинета.

Безусловным "лидером" по широте президентского усмотрения является Белоруссия, по отношению к которой вообще трудно говорить о каком-либо разделении властей (даже если не касаться проблемы реальной

Сопоставление Конституции Российской Федерации с конституциями других восточноевропейских стран, воспринявших полупрезидентскую форму, показывает, что прерогативы основных институтов федеральной власти в России не сбалансированы. И это накладывает отпечаток на всю публичную жизнь страны, поскольку предопределяет существо политической системы, а последняя непосредственно влияет как на векторы развития, так и на качество федеративных отношений, судебной власти и пр.

Один из распространенных тезисов противников конституционной реформы в России звучит: "Конституция не исчерпала свой потенциал". Но в чем состоит этот самый потенциал Конституции РФ? В силу нынешней расколотости нашего общества (а с ним и политического класса) одни ответят: потенциал Конституции - в ее способности стимулировать построение правового государства. Другие же скажут - в ее способности обеспечить сильное государство. Разумеется, правовое государство не только не имеет знака тождества со слабым государством, но, наоборот, презюмирует действенность и автоматизм правовой государственной силы, в том числе и силы принуждения. Однако понятия "правовое" и "сильное" в сегодняшнем общественном сознании разошлись. Сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. До него, надеемся, еще далеко. Но речь идет именно о тенденции. Так исчерпанности какого потенциала Конституции мы ждем?

Разумеется, не одна лишь Конституция "виновата" в складывающейся ситуации, угрожающей перспективам построения в России правового государства. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую "кашу"; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Все это необходимо учитывать. Но роль Конституции в таких условиях как раз и должна состоять в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.

Не стоит долго останавливаться на тривиальных вещах, вроде того, что без такой конкуренции неизбежно рождается конкуренция "клановая", а так называемая партийная жизнь протекает под контролем внепартийного центра власти; что только политическая конкуренция рождает реальную ответственность власти и потому делает понятными для людей и эффективными демократические институты (в частности, выборы); что именно она способна подрубить корни коррупции, заставляя правящую партию реально бороться с этим явлением, а не имитировать борьбу...

Конкурентную политическую среду способен если не создать, то хотя бы инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских) с формированием Кабинета. Распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому. На самом деле это не совсем так. В ней есть положения, которые препятствуют созданию системы "качающегося маятника" (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства; осуществление Президентом прямого руководства внешней политикой; обязанность Председателя Правительства формировать основные направления Кабинета в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента; обязанность Президента распустить Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра и т.д.

Даже если представить, что после выборов в Государственную Думу 2003 г. (либо после президентских выборов 2004 г., когда Правительство обязано будет сложить с себя полномочия) Президент РФ решит вручить мандат на формирование Кабинета лидеру парламентского большинства, Правительство не превратится в самостоятельный институт. Во-первых, при отсутствии реальной многопартийной системы (а ее существование определяется далеко не тем, что просто имеется несколько партий) вполне возможен вариант, при котором будет создана коалиция, вбирающая в себя едва ли не все парламентские фракции, а это, естественно, вновь превратит Кабинет в "команду профессионалов", а не в политический институт с внятным курсом, который позволяет избирателям оценить его. А, во-вторых, на ближайших парламентских выборах можно прогнозировать успех "странных" партий, т.е. тех, которые обязаны своим появлением на свет действующему Президенту РФ, а не наоборот, обусловили его победу на выборах. Это законсервирует положение Правительства как структуры, являющейся продолжением администрации Президента РФ. Формированию самостоятельного правительственного курса и превращению Правительства в политически ответственный институт помешают не только названные политические условия, но и, повторим, сама конституционная конструкция. Она попросту предопределяет, что политически ответственным является один лишь Президент, ибо Кабинет не в состоянии обрести самостоятельность. Тем самым в глазах обычного гражданина сохранится общий образ власти: есть "хозяин страны", который убирает "нерадивых управленцев".

Само по себе наличие такого института "хозяина", или если угодно, "гаранта", вполне обоснованно. Но, как минимум, при одном условии: зона его политической ответственности - только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит "скупиться" на предоставление полномочий Президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Другими словами, если сохранять полупрезидентскую модель, придется более сбалансированно определить функции и полномочия институтов власти. Однако даже такого рода конституционная реформа вряд ли будет иметь большой эффект, поскольку сама модель смешанной формы правления довольно сложна и предполагает наличие развитого гражданского общества. Поэтому, на наш взгляд, более предпочтительной для России в нынешних условиях является модель президентской республики.

В общих чертах путем введения такой модели удастся добиться следующего: а) исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства, который не просто отягощает всю конструкцию разделения властей, но делает политическую систему запутанной и нездоровой; б) появится четкость программных установок очередного лидера и соответственно основания для его оценки избирателями; в) станет реальным парламентский контроль за исполнительной властью; г) наконец, станет затруднительным "аппаратный" метод определения кандидатов в президенты: "на предвыборную дистанцию", скорее всего, будут выходить лидеры регионов, имеющие партийную принадлежность и политико-управленческий опыт. Не стоит забывать и о том, что данная модель будет соответствовать российской потребности в национальном лидере. Другими словами, именно президентская республика даст нам хоть какие-то шансы для создания атмосферы открытой политической конкуренции и обеспечения политической ответственности.

Итак, обществу, а скорее всего политическому классу, придется в ближайшем будущем сделать один непростой выбор: либо дожидаться (кто обреченно, кто с радостью) перерождения политической системы в некое подобие советской (хорошо еще позднесоветской), либо менять баланс функций и полномочий властных институтов, заложенный в Конституции, а лучше саму властную модель.