Этапы реформирования политической системы накануне принятия действующей Конституции РФ. Работа конституционной комиссии и конституционного совещания 1993 года.

Впервые в период конституционного реформирования вопрос о необходимости новой Конституции России был поставлен Первым Съездом народных депутатов России в 1990 г. В качестве предтечи новой Конституции и началом конституционной реформы непосредственно в Российской Федерации можно считать Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Одновременно с принятием данной Декларации Первым Съездом народных депутатов была образована Конституционная комиссия для разработки текста новой Конституции. В состав Комиссии вошли специалисты в области государства и права, видные общественные деятели и представители субъектов РФ. Председателем Конституционной комиссии был назначен Б. Н. Ельцин, который занимал в то время пост Председателя Верховного Совета РФ.

В августе 1990 г. была представлена научная концепция новой Конституции России, а в сентябре – первый вариант официального проекта, который был опубликован для широкого обсуждения. Сложная расстановка политических сил в России вызвала, однако, неоднозначное отношение к проекту Конституции. В этот период обозначилось резкое противостояние вокруг выбора модели разделения властей между высшими законодательными органами власти – Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с одной стороны, и Президентом РФ, с другой. Хотя уже на первоначальном этапе подготовки проекта новой Конституции РФ для определения баланса в системе разделения законодательной и исполнительной власти была предложена формула "сильный Президент – сильный парламент", на практике так и не удалось найти парадигму, удовлетворяющую обе ветви власти. Каждая из сторон предлагала собственную модель для реализации этой задачи.

Другая линия противостояния наметилась между федеральным Центром и субъектами РФ вокруг будущего федеративного устройства. Республики в составе России, получившие статус "суверенных" в соответствии с Федеративным договором, настаивали на дальнейшем расширении их суверенитета, в то время как иные составные части России (края, области, города федерального значения, автономные образования) требовали уравнивания в правах с республиками. Одновременно обнаружилось противостояние между субъектами РФ и территориями местного самоуправления. Последние настаивали на конституционных гарантиях их независимости и самостоятельности. Таким образом, вокруг новой Конституции развернулась острая борьба за власть, породившая широкую полемику и альтернативные варианты.

После того как VI Съезд народных депутатов РФ в апреле 1992 г. одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения проекта Конституции, Верховному Совету и Конституционной комиссии было поручено доработать проект и внести его на рассмотрение очередного Съезда. Однако вследствие острых противоречий между высшей законодательной и исполнительной ветвями власти на VII Съезде народных депутатов (декабрь 1992 г.) не удалось принять новую Конституцию. С целью преодоления разногласий VII Съезд постановил вынести основные положения проекта Конституции на всероссийский референдум. Однако в условиях усиления конфронтации — это решение было отменено VIII Съездом народных депутатов (март 1993 г.), подчеркнувшим правомерность конституционной реформы на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов.

Процесс разработки новой российской Конституции растянулся на три года. Затянувшиеся парламентские дебаты, споры между президентской стороной и высшей законодательной властью создали тупиковую ситуацию. К весне 1993 г. в России сложился острый политический кризис, в условиях которого примирение законодательной и исполнительной ветвей власти оказалось невозможным.

В мае 1993 г. проект Конституции, разработанный Конституционной комиссией и одобренный Верховным Советом РФ, был опубликован для всенародного обсуждения. Хотя в этом проекте были существенно доработаны многие положения, тщательно отшлифованы конституционные нормы в части регулирования прав и свобод человека, в нем нс была решена главная задача, послужившая причиной политического конфликта. Система организации государственной власти была построена на прежних принципах полновластия высшего законодательного органа с его широкими контрольными полномочиями в отношении Президента и исполнительной власти РФ. Несмотря на то что Верховный Совет РФ назначил дату созыва Съезда народных депутатов для принятия новой Конституции РФ – 17 ноября 1993 г., Президент РФ отказался поддерживать проект Конституции, утвержденный Верховным Советом РФ. В качестве альтернативы он выдвинул свой вариант, который был определен им как официальный проект Конституции РФ.

24 апреля 1993 г. в Российской газете по инициативе Президента РФ были опубликованы основные принципы новой Конституции РФ. Представляя этот документ на всеобщее обозрение, Б. Н. Ельцин подчеркнул, что в ней "соединено лучшее, что было представлено в проектах Конституционной комиссии, Президента России и многочисленных инициативных рабочих групп". Этот проект вызвал критическую реакцию со стороны представителей высшего законодательного органа власти, а также отдельных ведущих экспертов. Главное отличие от действующей Конституции выражалось в значительном усилении президентской власти. Впервые Президент РФ был обозначен как гарант Конституции, что вызвало недоумение у представителей Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, считавших, в свою очередь, законодательную ветвь власти главным гарантом основного закона государства. В президентском проекте были резко сужены права предполагаемого нового высшего законодательного органа – Федерального Собрания РФ, особенно в сфере контрольных полномочий. Ряд государствоведов назвали Федеральное Собрание "карманным парламентом" при Президенте РФ[1]. Обнаружились, однако, и сторонники нового президентского варианта Конституции, особенно среди общественных объединений радикально-демократического крыла, в целом поддерживающих проводимые Президентом РФ реформы.

Указом Президента РФ от 12 мая 1993 г. была образована рабочая комиссия по доработке официального проекта Конституции РФ. 20 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации", а в июне 1993 г. данное Совещание было созвано. На обсуждение Конституционного Совещания был вынесен новый вариант проекта Конституции РФ, разработанный по заданию Президента РФ и получивший в обиходе наименование "президентского". Он фактически аннулировал проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией. На обсуждение Конституционного Совещания выносился только президентский проект. Вариант Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, лишь учитывался. На Совещании одновременно рассматривались многочисленные замечания и предложения граждан, общественных организаций, органов государственной власти и местного самоуправления.

5 июня 1993 г. Конституционное Совещание открыло свою работу. Оно представляло собой собрание известных ученых-юристов, политиков, лидеров общественных движений, представителей федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В состав Конституционного совещания вошли также члены рабочей комиссии по доработке официального проекта Конституции РФ. Конституционное Совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях, куда входили представители федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось включение в состав Конституционного Совещания представителей Президента и Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, предполагалось, что в состав Конституционного Совещания войдут народные депутаты Российской Федерации – члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, представители от каждой фракции народных депутатов.

Таким образом, Конституционное Совещание было задумано как орган примирения и широкий форум, собирающий весь многообразный спектр мнений о будущем конституционном строе России с тем, чтобы найти взаимоприемлемый вариант будущего основного закона страны. Особенно важно было в рамках этого органа урегулировать разногласия между президентской стороной и высшей законодательной властью. Эту задачу практически не удалось осуществить. Значительная часть приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также ряд представителей от политических партий не приняли участие в работе Конституционного Совещания. Объявленная в качестве сенсации поддержка президентского проекта радикал-демократами, входящими в состав Верховного Совета, не повлияла на общую ситуацию.

Созванное Верховным Советом РФ в конце мая – начале июня Совещание двух тысяч депутатов Советов всех уровней отвергло президентский проект. 4 июня 1993 г., за день до созыва Конституционного Совещания, Верховный Совет РФ предложил свой порядок согласования и принятия проекта Конституции. 24 июня 1993 г. Верховный Совет принял решение об отказе сотрудничать с Конституционным Совещанием под предлогом причастности к делам коррупции некоторых его координаторов и участников.

Несмотря на противостояние, работа Конституционного Совещания продлилась более месяца. Президентский проект Конституции претерпел ряд существенных поправок. Например, в результате обсуждения была введена статья о России как социальном государстве, расширены права и свободы человека. В определенной мере были сужены неограниченные права Президента по роспуску Государственной Думы. В рамках палаты, состоящей из представителей органов государственной власти регионов, удалось найти более удачную формулу равноправия субъектов РФ, предоставив всем составным частям России равные права по представительству в Совете Федерации (первоначально 50% мест предполагалось предоставить республикам и автономным образованиям). В результате обсуждения проекта в первоначальный вариант было внесено свыше 500 поправок, около 40 новых норм. Были учтены и многие удачные статьи проекта Конституции, разработанного Конституционной комиссией. 12 июля 1993 г. в Большом Кремлевском Дворце Конституционное Совещание одобрило единый согласованный проект. По решению Президента РФ именно этот проект был вынесен на референдум – всенародное голосование на 12 декабря 1993 г.

С целью преодоления сложившегося "двоевластия", при котором наряду с "президентской" Конституцией, выносимой на референдум, другая – "парламентская" Конституция также готовилась быть утвержденной в лице Съезда народных депутатов РФ, поддерживаемого Советами на местах, Президент РФ, как известно, предпринял принудительные действия по прекращению деятельности представительных органов власти – Советов народных депутатов всех уровней. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1400, была прекращена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Другим Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации ликвидировались Советы народных депутатов в субъектах РФ и на местах.

Трагические столкновения между президентской властью и Верховным Советом РФ в начале октября 1993 г. завершились победой президентской стороны. В итоге "президентский" проект новой Конституции Российской Федерации остался без альтернативы и был опубликован 10 ноября 1993 г. для всеобщего ознакомления перед референдумом.

Впервые за всю историю существования России Конституция РФ была принята путем всенародного голосования – референдума 12 декабря 1993 г. и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года. Во всенародном голосовании приняло участие 54,8% от общего числа лиц, наделенных избирательным правом. За принятие Конституции РФ проголосовало 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Против принятия Конституции РФ проголосовал 41,6% избирателей, принявших участие в голосовании. День проведения конституционного референдума стал днем принятия новой Конституции РФ.

Из приведенных данных видно, что 41% избирателей, участвовавших в голосовании, не одобрили Конституцию РФ и 45% вообще не приняли участие в референдуме. При этом население 9 республик и 10 областей высказалось против новой Конституции РФ[2]. Таким образом, результаты голосования отразили острое противостояние политических сил российского общества, существовавшее в то время.