Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Введение

Политическое устройство Канады является в некоторой степени комбинацией английской и американской систем, однако обладает и собственными, присущими только ему особенностями. В отличие от США, в Канаде не произошло революционного разрыва с прошлым; на протяжении 19 в. она шла за Великобританией по пути конституционной эволюции. При этом процесс формирования политического устройства Канады обогащался идеями и институтами, которые были заимствованы у США, включая принцип федерализма.

Канада – федеративное парламентское демократическое государство с монархической формой правления. Было образовано 1 июля 1867, в соответствии с Актом о Британской Северной Америке, как федерация британских колоний. Страна получила свою государственность, но главой государства оставался британский монарх, а за Великобританией сохранилось исключительное право на изменение конституции Канады, право представлять ее в международных отношениях, заключать от ее имени договоры и соглашения, решать вопросы войны и мира. Канада не имела собственного гражданства. Такое государственное устройство получило наименование доминиона. Согласно Вестминстерскому статуту 1931, Канада и другие британские доминионы обрели политический суверенитет, внешнеполитическую независимость и на них более не распространялись британские законы. Но лишь 17 апреля 1982 Канада официально получила новую конституцию, в соответствии с которой канадские органы получали право менять конституцию.

Данная тема особенно актуальна в современных условиях, так как изучение конституционного строя зарубежных государств является важным моментов развитии Российской федерации, так как опыт зарубежных стран позволит избежать ошибок Российскому государству.

Объектом исследования выступает государство Канада, а предметом исследования является конституционный строй государства.

Основная цель работы изучение основ конституционного строя Канады, которая требует решения следующих задач:

1. изучение Конституции Канады и основных её положений;

2. описание исполнительной власти государства;

3. рассмотрение законодательной власти;

4. описание системы судебной власти.

Конституция Канады

Первым прообразом конституции для Канады была Королевская прокламация 1763. Этот акт переименовывал Канаду в «Province of Quebec», преобразовывал её границы и учреждал провинциальное правительство, назначаемое британским правительством. Прокламация фактически считалась конституцией Квебека, до того как в 1774 британское правительство не приняло Квебекский акт 1774, устанавливавший в области Квебека многочисленные процедуры для коронных владений. Среди прочего он расширил границы колонии и утвердил британский уголовный кодекс.

Колония Канада получила свою первую настоящую конституцию в виде Конституционного акта 1791, установившего состав правительства. Позднее он был заменён Актом о Британской Северной Америке 1867, основавшим Доминион Канада.

В 1931 британский парламент голосует за Вестминстерский статут. Этот акт предоставил всем странам-доминионам законодательные права, равные правам Соединённого королевства. В 1982 это получило логическое продолжение при голосовании британского парламента за Акт о Канаде 1982, прекращающий все его конституционные и законодательные связи, остававшиеся с Канадой, и принимающий законность Конституционного акта 1982. Конституционный акт 1982 был принят как Приложение B Акта о Канаде 1982.[1]

С введением Акта о Канаде и Канадской хартии прав и свобод, прилагаемой к нему, в канадском конституционном праве многое изменилось. Конституционный акт включил в себя ряд конституционных соглашений и сделал процедуру внесения изменений намного сложнее (см. Процедуры внесения изменений). Хартия произвела драматическую перемену в конституционном праве, так что оно сосредотачивается теперь, главным образом, на личных и коллективных правах канадцев. До принятия Хартии в 1982 личные права и свободы не имели в Канаде никакой крепкой конституционной защиты. Когда один из уровней власти принимал закон, вступавший, как казалось, в противоречие с политическими правами, канадские конституционные адвокаты должны были приводить изобретательные доводы, например, утверждая, что закон нарушает разделение федеральных и провинциальных властей или приводя технические недостатки, которые было сложно разглядеть в правах и свободах личности. Однако с 1982 Хартия стала наиболее цитируемой частью Конституции и укрепила защиту прав канадцев. Квебек так и не ратифицировал канадскую конституцию.

Конституционный акт 1867, был актом британского парламента и первоначально известен под названием Акт о Британской Северной Америке 1867, он создал Доминион Канада из трёх отдельных провинций (Новой Шотландии, Нью-Брансуика и Соединённой Канады, состоящей из Нижней (Квебек) и Верхней Канады (Онтарио)) Британской Северной Америки и позволил после этого другим провинциям (колониям) присоединиться к этому союзу. Он определяет образ правления Канады, сочетающий Вестминстерскую модель парламентского правления Соединённого королевства с разделением властей (федерализм). Хотя и последовал ряд Актов о Британской Северной Америке, именно первый из них остаётся наиболее известным и считается основополагающим документом Канадской конфедерации (то есть союза провинций и колоний Британской Северной Америки). С репатриацией конституции в 1982 этот акт был переименован в Конституционный акт 1867.

Конституционный акт 1982, был актом Парламента Канады, требующим полной политической независимости от Соединённого королевства. Это соглашение было подписано без согласия одной из провинций-основательниц страны и единственной официально франкоязычной территории Канады — Квебека. Верховный суд Канады постановил, что односторонняя патриация конституции без согласия Квебека законна, но несправедлива. Часть V этого акта создала процедуру конституционного изменения, которая не требует голосования британского парламента. К тому же, часть I этого закона образует Канадскую хартию прав и свобод, определяющую политические права и свободы каждого канадского гражданина, в том числе свободу совести и отправления религиозных культов, выражения мнения, право на передвижение и т. д. Часть II посвящена правам коренных народов Канады.

Канадская хартия прав и свобод, как отмечено выше, Хартия образует часть I Конституционного акта 1982. Хартия является конституционной гарантией личных и коллективных прав. Это относительно короткий документ, написанный простым языком для обеспечения его доступности для среднего гражданина. Считается, что эта часть конституции оказывает наибольшее влияние на повседневную жизнь канадцев и является формой конституционного права, расширение которой на протяжении нескольких лет наиболее стремительно.

После принятия Конституционного акта 1982 поправки к конституции должны производиться в соответствии с частью V Конституционного акта, предусматривающей пять различных процедур изменения. Изменения могут быть предложены по статье 46(1) любой провинцией или уровнем федерального правительства. Обычная процедура, описанная в статье 38(1) и известная под названием «формула 7/50», требует: а) одновременного согласия Палаты общин и Сената; б) согласия двух третей провинциальных законодательных органов (по меньшей мере, семи провинций), представляющих в совокупности, по меньшей мере, 50 % всего населения (они непременно включали бы, по меньшей мере, Квебек и Онтарио, принимая во внимание, что это наиболее населённые провинции). Эта формула применяется особым образом к любому изменению, касающемуся пропорционального представительства в Парламенте, полномочий, способа отбора и составления Сената, Верховного суда, а также добавления новых провинций или территорий. Другие процедуры изменения предусмотрены Актом в исключительных случаях:

- В случае изменения, касающегося положения Королевы, числа сенаторов, употребления одного из двух официальных языков (о чём сказано в статье 43) или состава Верховного суда, изменение должно быть принято провинциями единогласно в соответствии со статьёй 41.

Однако в случае изменения, касающегося провинциальных границ или употребления одного официального языка внутри одной провинции, оно должно быть принято законодательными органами, к которым это изменение относится (статья 43).

- В случае изменения, касающегося лишь федерального правительства, изменение не требует согласия провинций (статья 44). Это также применимо к изменениям, касающимся лишь провинциального правительства (статья 45).[2]

Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Новая Конституция Канады, состоящая из конституционных законов, основными из которых являются Конституционные акты 1867г. и 1982г., устанавливает, что деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности. Такие факторы, как плотность и специфика национального состава населения провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе - в совокупности влияют на определение структуры, порядка формирования и функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции.

Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным делением провинции. Например, в провинции Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа: муниципалитеты крупных городов, небольших городов, деревень и сельских округов.

В основу организации местного самоуправления в Канаде положен поселенческий принцип. При формировании структуры органов местного самоуправления принцип разделения властей не применяется. В зависимости от численности населения и других факторов муниципалитеты имеют различные объемы предметов ведения, которые закреплены в муниципальном акте.

Конституционные акты Канады устанавливают, что деятельность органов местного самоуправления регулируется провинциальным законодательством, а деятельность органов управления двух территорий (Юкон и Северо-Западные территории) - федеральными законами. Подобный подход к законодательному регулированию приводит к тому, что в каждой провинции создается свое обособленное законодательство и во многом уникальная система органов местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются две территории - Юкон и Северо-Западные территории, - на которых проживает значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов.

Хотя Конституция Канады, как отмечалось, закрепляет за провинциями исключительное право регулировать деятельность органов местного самоуправления, но нельзя игнорировать тот факт, что значительную часть бюджетов провинций и органов местного самоуправления составляют федеральные субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать в политическом регулировании проблем местного самоуправления. В итоге многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней основе.

Предоставление индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских племен не только на огромных пространствах Севера, но тем, что значительная часть племен проживает в канадских провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность положений Закона об индейцах с законодательством отдельных провинций. Так, в соответствии с федеральным законом индейцы имеют право на неограниченное занятие так называемыми традиционными видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.[3]

Уточнению этих и других вопросов были посвящены четыре федерально-провинциальных конференции на высшем уровне, прошедшие после 1982 г. Исследованием проблемы и выработкой компромиссных путей ее решения занимались также многочисленные парламентские и правительственные комиссии. Эта проблема весьма болезненна. Так канадские аборигены, находящиеся под покровительством и защитой федерального законодательства, требуют, по крайней мере, 2/3 территории провинции, хотя коренные жители провинции составляют менее 2% ее населения.

Последние десятилетия в Канаде обострилась проблема самоуправления крупных городов. В частности, одной из причин обострения является рост численности населения.

В целом канадское местное управление относится к англо-саксонской системе с теми особенностями, о которых речь пойдет ниже. То есть, по сложившейся терминологии, здесь установлено самоуправление, поскольку на уровне муниципалитетов и территориальных административных единиц (графств, округов и т.д.) отсутствуют назначаемые центральным правительством чиновники; управление осуществляют избираемые местным населением органы. Только в двух Северных территориях существует система местного управления, или так называемая относительно централизованная система местного самоуправления. Здесь, наряду с выборными представительными органами, федеральное правительство назначает комиссаров, наделенных значительными властными полномочиями.

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции поделены на графства. Последние в свою очередь делятся на тауншипы и приходы. Несмотря на предпринимавшиеся в послевоенное время попытки осуществить единообразие в названиях и выработать единые критерии в формировании административных единиц, все-таки сохраняется их значительная неоднородность. Прежде всего, сохраняется традиционное деление на "городские" и "сельские" единицы. Наряду с этим в Восточных провинциях (Нью-Брансуик, Новая Шотландия) наиболее крупные административно-территориальные образования (сельские) имеют наименования графств, а на Западе (Британская Колумбия) подобные образования называются сельскими округами. В провинции Альберта одновременно употребляют оба названия: графство и округ. Менее крупные административные единицы именуются соответственно тауншипами и приходами. В Квебеке, например, встречаются оба названия: тауншипы и приходы. Однако, независимо от типа органов местного самоуправления, их в Канаде принято называть муниципальными.

Организация местного самоуправления в Канаде настолько разнообразна и не поддается детальной систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря относительно одинаковым природным, экономическим и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.[4]

Исполнительная власть

Елизавета II как Королева Канады обладает исполнительной властью, которую она обычно не осуществляет. От её имени действует правительство. Для обозначения монархической власти используется термин Корона. Министры правительства являются министрами Короны. Уголовное преследование выполняется прокурорами Короны от имени монархии.

Поскольку королева не проживает в Канаде, она назначает генерал-губернатора, чтобы представлять её и исполнять её полномочия. Лицо отбирается по уведомлению Премьер-министра. На практике королева больше не отвергает «уведомления» Премьер-министра. С тех же пор, как монарх лишь следует уведомлениям, он не ответствен за решения правительства. Генерал-губернатор не имеет предела своего мандата, но в действительности правительство обновляет этот пост каждые пять лет.

Премьер-министр назначается генерал-губернатором, но для обеспечения стабильности правительства этому лицу Палата общин всегда должна оказывать доверие. На практике этот пост занимает глава политической партии, имеющей большинство депутатов в нижней палате.

Поскольку Канада является монархией, в отсутствие Королевы генерал-губернатор ответствен за исполнительную власть. Однако на протяжении многих лет его роль изменилась и понесла отпечаток неписаных соглашений, лишивших его власти, которую он имел ранее. Несмотря на то что сегодня его роль аполитична и чисто символическая и протокольная, генерал-губернатору всё-таки полагается Секретариат генерал-губернатора, чтобы выполнять свой мандат и исполнять свои обязанности в качестве главы государства и в том, что касается конституции, церемониала и других традиционных ответственностей.

Тайный совет Королевы для Канады был создан конституционным актом 1867, чтобы помогать генерал-губернатору и уведомлять его при управлении правительством. Это основной орган исполнительной власти после Короны. Министром межправительственных дел является по традиции Председатель Тайного совета. Кроме кандидатов на министерские посты, Премьер-министр может рекомендовать назначение других лиц в тайные советники, например, бывших членов правительства или вовсе людей с почётным титулом.

Таким образом, Тайный совет последний раз собрал всех своих членов в 1981, чтобы официально дать согласие на королевский брак Принца Чарльза Уэльского и Леди Дианы Спенсер. После объявления об обручении Принца с герцогиней Корнуольской, Камиллой Паркер-Боулс, в 2005 министр юстиции Канады сообщил, что Тайный совет не будет собираться, поскольку этот брак не повлияет на потомство и поэтому не изменит порядок наследования Короны Канады. По мнению Дэвида Брауна, управляющего Канцелярией Тайного совета в 1981, если бы Тайный совет отклонил брак в 1981, в королевском потомстве, а также между другими членами Содружества произошёл бы раскол. Следовательно, никакой потомок Принца Уэльского не был бы признан законным наследником Трона. Эта ситуация заставила бы Канаду создать свою собственную монархию или сменить свой государственный режим на республиканский.

Правительство состоит из министерского кабинета, исполнительного органа Тайного совета, управляемого Премьер-министром. В своих обязанностях последний поддерживается Канцелярией Тайного совета. В её главе стоит Заведующий канцелярией Тайного совета, высшее должностное аполитичное лицо правительства Канады. Как секретарь Правительства заведующий канцелярией Тайного совета играет центральную роль в управлении государством, и в его обязанности входит беспристрастно советовать и помогать премьер-министру и Правительству и управлять государственной администрацией.[5]

Правительству Канады также помогает Государственное казначейство, комитет Правительства, состоящий из Председателя Государственного казначейства и из министров. Государственное казначейство занимается импутабельностью и этикой, управлением финансами, личным составом и администрацией, выполняет контроль и одобрение выплат и большинства декретов в совете. Так же, как и Канцелярия Тайного совета, Государственное казначейство играет центральную роль в управлении государством, но представляет собой политический орган, члены которого избираются. Государственное казначейство может вносить средства прямо на счёт Парламента.

Хотя каждое министерство ответственно лишь за собственный портфель, три министерства играют центральную роль в управлении государственными финансами и выполняют, таким образом, работу Государственного казначейства и других министерств. Министерство финансов отвечает за все вопросы, связанные с государственными финансами и не относящиеся к правомочиям Государственного казначейства, например, утверждение федерального бюджета и экономической и финансовой политики страны. Агентство сборов Канады отвечает за контроль над применением бюджетно-налогового законодательства. Что касается Министерства общественных работ и правительственных служб, то это орган всеобщих служб, призванных помогать министерствам выполнять свои программы. Глава этого министерства по традиции является Безусловным акцептом Канады, ответственным за эмиссию и принятие всех совершённых и полученных правительством платежей и за подготовку и публикацию государственного бюджета.

В центральном управлении и контроле государства существуют и другие органы, но они непосредственно зависят от Парламента и независимы от правительства. Это, например, Служба комиссара по этике, Служба главного ревизора и Комиссариат по официальным языкам.[6]