Стратегия реформирования налоговой системы Украины

На имя президента Украины представлены проекты Стратегии налоговой реформы, Хартии налоговых отношений и Положения о Национальной комиссии по налоговой реформе при президенте Украины, разработанные рабочей группой под руководством В.Ланового, которая, по-видимому, призвана составить костяк будущей Национальной комиссии. Стратегии предшествовала публикация Концепции реформирования налоговой системы, разработанной той же группой, правда, в значительно более узком составе, которая была подвергнута серьезной критике, доработана и представлена в новом формате. Но фундаментальные идеи, положенные в основу Концепции, не изменились. Ее суть — создать налоговую систему, способную удивить мир низкими налоговыми ставками, что и станет базой для экономического процветания в Украине.

Стратегия основывается на оценке действующей налоговой системы Украины. С одной стороны, она не учитывает ее положительных черт. С другой — авторы не всегда объективно оценивают недостатки налоговой системы, преувеличивая некоторые из них.

Общим и основным чертами предложенной Стратегии реформирования налоговой системы является ее направленность на снижение налоговых обязательств экономических агентов до самого низкого среди европейских стран — соседей Украины уровня.

Общая ориентация Стратегии на радикальное снижение налоговых обязательств экономических агентов определила основные направления реформирования отдельных налогов.

В соответствии со Стратегией, ставка НДС постепенно должна снизиться до 12—14%. При этом разработчики допускают ошибку, утверждая, что «на сегодняшний день минимальное значение ставки НДС для стран Европейского Союза определено в 14%, но можно спрогнозировать, что до 2010 года это минимальное значение будет снижено на 1—2 пункта». В действительности Директивой Совета 2005/92/ЕС от 12 декабря 2005 года срок применения минимальной стандартной ставки НДС, составляющей 15%, продлен до 31 декабря 2010-го. Следовательно, реализация указанного предложения расходится с евроинтеграционными планами Украины.

Красноречивым является и тот факт, что большинство стран — новых членов ЕС, проводя политику снижения ставок налога на доходы, не пересматривали ставки НДС. Исключение составляют Кипр, Словения, Словакия и Чехия. В первых двух странах ставки были повышены, в двух других — снижены с 25 до 19% (Словакия) и с 22 до 19% (Чехия). С момента внедрения налога в направлении повышения пересматривались и ставки НДС в развитых странах — членах ЕС. Обусловлено это тем, что снижение ставок всех бюджетообразующих налогов несет угрозу фискальной стабильности государства.

С учетом вышесказанного, в Украине необходимо отказаться от радикального снижения ставки НДС. На наш взгляд, более приемлемым является предложение уменьшить ее до 18% (среднее значение ставки в странах ЕС-10 — 19,0%, ЕС-15 — 19,7%).

Вместе с тем не следует идти по пути внедрения сниженной ставки НДС (6%) на отдельные виды товаров и услуг. Это не только обострит проблему бюджетного возмещения, усложнит администрирование налога, но и даст толчок к раскручиванию цепной реакции борьбы за включение в перечень льготных все новых и новых товаров и услуг.

Соглашаясь с необходимостью отказаться от определения даты возникновения налоговых обязательств и права на налоговый кредит по правилу «первого события», необходимо констатировать, что большинство предложений по совершенствованию администрирования НДС свидетельствуют о недостаточном понимании истинных проблем его администрирования. В частности, разработчики Стратегии предлагают возмещать из бюджета отрицательную разницу между суммой налоговых обязательств и налогового кредита, хотя такая норма уже предусмотрена законом. А их предложение проводить возмещение не позже, чем через неделю после предоставления соответствующих документов, противоречит практике других стран и является абсолютно необоснованным. В то же время разработчики обходят такие важные направления улучшения администрирования НДС, как совершенствование процедуры регистрации, в т.ч. правил добровольной регистрации плательщиков НДС; разработка новой системы мониторинга уплаты НДС как предпосылки для совершенствования контроля за уплатой налога и т.п.

Основным недостатком предложений по реформированию налога на прибыль предприятий является одновременное снижение ставки налога на нераспределенную прибыль до 10—12% (при этом распределенная прибыль должна облагаться налогами только на уровне получателей дивидендов — физических лиц) и сужение налоговой базы за счет «развертывания механизма ускоренной амортизации активной части основного капитала», «создания адресных налоговых преференций важнейшим инвестиционным проектам и инвестиционных налоговых скидок». Такой подход к реформированию налога противоречит международной практике, в которой снижение налоговых ставок с целью избежания фискальных шоков, как правило, сопровождается расширением налоговой базы. В частности, в Ирландии, где ставка корпоративного налога (12,5%) является самой низкой в Европе, имеет место его наивысшая производительность — 30,4% (отношение доли налога в ВВП к его стандартной ставке), свидетельствующая о самой широкой налоговой базе.

Более взвешенным видится предложение уменьшить ставку налога на прибыль в Украине до 20% (20,6% в среднем в странах ЕС) в комплексе с восстановлением механизма ускоренной амортизации для основных активов при внедрении новейших, в том числе энергосберегающих и экологически безопасных технологий [15. ].

Реформировать налог на доходы граждан предлагается путем перехода от пропорциональной к прогрессивной шкале налогообложения со ставками 0, 5, 8, 10, 12, 13 и 15%. Эти предложения, во-первых, противоречат общим мировым тенденциям эволюции подоходного налогообложения граждан, свидетельствующим о снижении уровня налоговой прогрессии (сокращении количества ставок, по которым выплачивается налог, и их предельного уровня), поскольку от его величины зависит величина чрезмерного налогового бремени (потери экономической эффективности). Во-вторых, внедрение предлагаемой шкалы приведет к значительным потерям бюджета.

Соглашаясь с целесообразностью, с одной стороны, отказаться от пропорционального налога на доходы граждан, с другой — уменьшить налоговую нагрузку на доходы малообеспеченных слоев населения, которые сейчас облагаются налогами в большей степени, чем во многих других странах (благодаря многочисленным налоговым скидкам), мы считаем более конструктивным предложение о переходе к малопрогрессивному налогу, взимаемому по двум-трем ставкам. А также в перспективе, когда позволят финансовые ресурсы государства, — внедрению вместо социальной льготы, предоставляемой ограниченному кругу граждан (чей доход не превышает минимального прожиточного уровня, умноженного на 1,4), необлагаемого минимума доходов. Мотивация проста: установление верхнего предела дохода, дающего право на льготу, ведет к дополнительным деформациям, связанным с не заинтересованностью граждан в увеличении доходов, если такое увеличение приводит к потере права на льготу.

Анализ предложений по реформированию системы платежей в государственные социальные фонды свидетельствует, что самым спорным является тезис о внедрении регрессивного взноса наемных работников на накопительные пенсионные счета по ставкам от 15% (с доходов до 6 тыс. грн.) до 0% (с доходов более 100 тыс. грн.). Реализация этой идеи приведет к неправомерному росту налогового бремени на доходы большей части населения (низкие и средние), а также к усилению несправедливости налогообложения в Украине. В частности, совокупная ставка налогообложения доходов от 120% прожиточного минимума до 6 тыс. грн. будет составлять 20% (5% ставка налога на доходы + 15% ставка социального взноса), в то время как для доходов от 100 до 200 тыс. грн. — 13%.[15. ]

Неправомерным является и постановка вопроса о том, что введение взносов граждан на накопительные пенсионные счета компенсируется уменьшением платежей по налогу на доходы физлиц. Это платежи различной направленности — в Пенсионный фонд и в местные бюджеты. Поэтому частичное перекладывание социальных взносов с работодателей на работников должно компенсироваться соответствующим ростом их заработной платы, а не уменьшением налога на доходы.

Особую тревогу вызывает тезис, в соответствии с которым обязательные взносы граждан на персональные счета государственной накопительной пенсионной системы вытеснят иные источники финансирования дефицита государственного бюджета. Поскольку этот тезис содержится в резюме Стратегии и не повторяется в основных направлениях налоговой реформы, будем считать, что закралась техническая ошибка. Неприемлемость такой позиции настолько очевидна, что, будем надеяться, разработчики уже отказались от этой идеи, но забыли изъять ее из резюме.

Можно поддержать предложения по реформированию акцизного сбора в части постепенного повышения его ставок путем их пересмотра не реже одного раза в два года; создания сети акцизных складов; внедрения акцизов на электроэнергию и энергетическое топливо, как это имеет место в ЕС. Вместе с тем нельзя согласиться с необходимостью дифференциации ставок акцизного сбора на традиционные подакцизные товары путем повышения их для дорогих товаров и снижения — для дешевых. Если имеются в виду такие традиционные подакцизные товары, как алкогольные напитки и табачные изделия, то дешевые их виды, как правило, более вредны для здоровья. Их налогообложение по сниженным ставкам будет стимулировать потребление, в то время как назначение акцизного сбора на эти виды товаров — ограничивать его.

Соглашаясь с необходимостью перестроить систему налоговых отношений на демократических принципах, нельзя считать справедливым включение в перечень таких принципов ограничение прав налоговиков с одновременным повышением требований к ним. В условиях демократического правового государства речь должна идти о необходимости соблюдения баланса прав и обязанностей всех участников налоговых правоотношений. Очевидным перегибом является и предложение привлекать общественность к участию в обсуждении и принятии решений налоговых органов.

В целом Стратегия предлагает такую модель реформирования налоговой системы, которая направлена на снижение большинства налоговых ставок. Но, всё же, лозунг «Самые лучшие налоги — низкие налоги» утрачивает свою актуальность. Он трансформируется в лозунг «Эффективные налоги и эффективные государственные расходы — залог общественного прогресса». Украине необходима не столько стратегия реформирования налоговой системы, сколько стратегия формирования эффективной налоговой системы и рациональной бюджетной политики. [15. ]