Особенности применения теории разделения властей в современных условиях

Разделение власти одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования всех видов политической и неполитической власти.

Разделение власти возникает из свойства власти быть отношениями между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом (а также неполитическом - экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передает волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти) [14, с. 209].

Таким образом, понятие разделение власти достаточно широкое и неотделимо от понятия власти и принимает при этом самые различные формы выражения. В связи с этим представляется целесообразным проследить исторический путь развития разделения власти к моменту его современного восприятия в правовом государстве в качестве одного из основополагающих принципов.

Основные положения теории разделения властей следующие:

. разделение властей закрепляется Конституцией;

. согласно Конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;

. все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой;

. никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой власти;

. судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит Конституции [15, с. 243].

Словом, разделение властей позволяет, во-первых, более качественно решать возложенные на каждую из властей задачи, во-вторых, предотвращать злоупотребление властью, которое становится весьма вероятным при монополизме власти, а в-третьих, осуществлять контроль за действиями государственных органов [5, с. 69].

И в настоящее время отличительным признаком правового государства является разделение властей, внедрение оптимальной системы сдержек и противовесов, которые обеспечивают эффективную работу государственно-правового механизма, позволяют удерживать ветви единой государственной власти во взаимодействии и взаимном сдерживании [3, с. 137].

Государственная власть тогда эффективно действует, когда в ней есть разделение труда, институты государства «выстраиваются» по-особому, формируются самостоятельные власти, каждая из которых сконцентрирована на «своей» особой стороне деятельности.

Таких властей, свидетельствующих о развитости, совершенстве государственной власти, три: законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть.

В соответствии с этим различаются три вида государственных органов: законодательные, исполнительные, судебные.

Принцип разделения властей проведен во всех демократических странах. В то же время в ходе исторического развития этого принципа потребовалось внесение в него коррективов, уточнений. Они касаются двух вопросов.

Во-первых, власть в государстве должна быть одновременно и «разделена», и оставаться целостной, единой. Вот почему наряду с названными «тремя властями» необходим в качестве особого, самостоятельного института глава государства (Президент в республике, монарх в конституционной монархии).

Во-вторых, оказалось, что в жизни, особенно в связи с переходом общества в индустриальную и постиндустриальную эпохи, деятельность исполнительных органов не исчерпывается одним лишь «исполнением законов». Это более основательная и многообразная управленческая деятельность, связанная с реализацией самого общественного предназначения государства, осуществлением его функций. Вот почему такой острый характер имеет проблема подчиненности и порядка формирования Правительства и отсюда проблема выбора между президентской и парламентской формами правления [1, с. 19].

Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В том случае решающую роль играет Конституция, которая является единственным источником законной власти и потому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, и базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена [15, с. 329].

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм Конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание - существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной. Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий [15, с. 330].

Следует отметить, что французский мыслитель Жан Жак Руссо критически оценивал организационно-правовую концепцию разделения властей. По его мнению, вся власть должна принадлежать народу, который осуществляет ее непосредственно, а в больших государствах - через представительные органы. Таким образом, концепцию разделения властей Руссо отвергал с социологических позиций. В настоящее время во многих Конституциях оба эти подхода - организационно-правовой (разделение властей) и социологический (верховенство власти народа) получили свое закрепление. Словами «Мы, народ…» начинаются Конституции США, России, Беларуси и других стран. В Конституции Беларуси по примеру Конституций зарубежных стран подчеркивается, что именно народ является единственным источником государственной власти, его воля является приоритетной по отношению к решениям органов государства.

В Конституциях отдельных государств закрепление концепции разделения властей имело свои особенности. В некоторых из них выделяли не три ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную), а более (иногда выделялись дополнительно избирательная, контрольная и другие). Однако следует придерживаться классической теории разделения властей, т.е. существования трех ветвей власти. Иные выделяемые дополнительно ветви власти поглощаются законодательной, исполнительной или судебной властями власти [3, с. 143].

В условиях правового государства личность и властвующий субъект (как представитель государства) должны выступать в качестве равноправных партнеров, заключивших своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и взаимной ответственности.

Этот способ ограничения политической власти выражает нравственно-юридические начала в отношениях между государством как носителем власти и личностью как участником ее осуществления. Устанавливая в законодательной форме свободу общества и личности, само государство не свободно от ограничений в собственных решениях и действиях. Посредством закона оно должно брать на себя обязательства, обеспечивающие справедливость и равенство в своих отношениях с гражданином, общественными организациями, другими государствами [11, с. 138].

Весьма своеобразно идет пока восприятие принципа разделения властей в России. Все готовы признать отдельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным периодом тоталитарного правления. В истории России не было накоплено какого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традиции самодержавия и единовластия [19, с. 258].

Творцы американской Конституции уделили большое внимание системе сдержек и противовесов, на которой сейчас зиждется государственная власть в США. Дж. Мэдисон говорил о необходимости создания таких устремлений, которые бы противодействовали другим устремлениям. Устремления президентов, законодателей и судей в силу их ответственности перед различными категориями избирателей постоянно сталкиваются.

Зная отрицательные стороны доминирования законодательной власти, делегаты Конституционного конвента стремились к усилению исполнительной власти, не сбрасывая со счетов то обстоятельство, что она также может злоупотреблять своими полномочиями. Этим была продиктована необходимость ограничить обе эти ветви власти [20, с. 165].

Президент имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов каждой из палат, что «является противовесом возможности Президента помешать исполнению воли подавляющего большинства народных представителей». В свою очередь, Конституция не предоставляет Президенту права законодательной инициативы, которая является прерогативой Конгресса. Однако, ограничивая в этом Президента, разработчики американской государственной системы менее всего доверяли законодательной власти, так как, по их убеждению, «в республиканском правительстве законодательные органы неизбежно занимают доминирующие позиции». Исходя из того, что тирания коллегиального органа ничуть не лучше тирании одного лица, они стремились исключить возможность объединенных действий законодателей. Средством решения этой задачи является разделение законодательной власти между различными органами, которые к тому же будут иметь различный порядок избирания, разные правила работы. Связь же их между собой должна обусловливаться характером выполняемых задач и зависимостью от потребностей общественного развития. Таким образом, злоупотребление государственной властью со стороны легислатуры (законодательного собрания) предполагалось предотвращать, по убеждению Мэдисона, «посредством изобретения такой внутренней структуры Правительства, чтобы несколько ее составных частей служили в своих взаимоотношениях средствами удержания друг друга на должном месте. Именно из этих устремлений проистекает идея разделения Конгресса на сенат и Палату представителей [18, с. 342].

Надо отметить, что идея двухпалатного Парламента получила ноское распространение в мире. Опыт показывает, что двухпалатный Парламент имеется всегда в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой Парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере позволяет провести принцип разделения властей - законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве.

Традиционно двухпалатные Парламенты состоят из Палаты представителей (палаты депутатов) - нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в Палате представителей - 212 членов,
в сенате - 178, Ирландии соответственно - 144 и 50, Нидерландах 150 и 75, Франции - 487 и 274. Оптимальное соотношение приблизительно 2:1 или 5:3.

Введение двухпалатного Парламента позволяет обеспечить преемственность власти, прежде всего путем обновления части ее состава через 2-3 года при общем сроке полномочий палаты 4-6 лет. Безусловно, что в различных странах имеются свои особенности. Так, в соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. Национальный Конгресс (Парламент) является двухпалатным органом. Он состоит из сената и палаты депутатов. Срок полномочий члена сената - 8 лет, каждые 4 года сенат обновляется одновременно на одну или две трети. В палате депутатов 503 парламентария, избираемых на 4 года. После одобрения на референдуме новой редакции Конституции 1994 года и в Республике Беларусь также был образован двухпалатный Парламент [8, с. 32].

Противовесом самостоятельной деятельности Президента является контроль законодательной власти за исполнительной властью в решении вопросов внутренней и внешней политики. Это прежде всего, контроль за кадровыми назначениями на должности в Правительстве и за исполнением бюджета. Согласно Конституции Президент США с совета и согласия сената назначает послов, других полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех должностных лиц США, о назначении которых в Конституции нет иных постановлений и должности которых установлены законом; Конгресс может законом предоставить право назначения низших должностных лиц, каких найдет нужным, единолично Президентом, судам или главам департамента. Президент имеет право замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената, предоставляя должностные назначения на срок до окончания ближайшей сессии сената. Назначению на соответствующие должности предшествует огромная работа в сенатских комиссиях по изучению и оценке деловых и личных качеств кандидатов. Известно немало примеров, когда Президент после такого изучения вынужден был снимать свое предложение [21, с. 23].

Положение Американской Конституции о назначении на должности, определенные законом, имеет важное практическое значение, исключает параллелизм в системе государственных органов и было в 1994 году заимствовано для реализации в условиях Беларуси. Нерешенность этой проблемы может привести к яростному противостоянию органов, относящихся к различным ветвям власти, что было видно на примере некоторых государств ближнего зарубежья.

Эффективным средством является также контроль со стороны Конгресса за исполнением бюджета, который является важнейшим инструментом проведения Правительством экономической политики. К подготовке бюджета привлекаются все министерства и агентства, чьи предложения после анализа в административно-бюджетном управлении свертываются в единый пакет для внесения Президенту. После разработки проекта бюджета наступает время действия старой американской политической формулы: «Президент предлагает - Конгресс располагает», т.е. внесенный в Парламент бюджет становится предметом всестороннего обсуждения. Л. Любимов отмечает, что для этого у Конгресса есть все условия: достаточные силы для самостоятельной подготовки проекта бюджета с любой степенью детализации; наличие своих источников информации. Бюджет в целом и включенные в него целевые программы имеют силу закона и без решения Конгресса не могут быть изменены. За произвольную корректировку бюджета исполнительная власть несет ответственность. Таким образом, как отмечается в литературе, бюджет во всех его частях является в этом смысле «неприкасаемым» для исполнительной власти.

Президент США наделен правом заключать международные договоры. Правом же их ратификации наделена одна из палат Конгресса - сенат. Таким образом, уже в этом существует система сдержек и противовесов: сенат не может заключать договоры, но имеет рычаги для влияния на условия договора при его заключении либо внесении поправок к договору перед его ратификацией. Президент, с другой стороны, может заключить международный договор, но не может придать ему общеобязательной силы, т.е. законное действие. И лишь сенат может это сделать посредством ратификации договора. Президент, в свою очередь, может попытаться использовать свой авторитет и влияние, чтобы воздействовать на сенат для ратификации договора. Это еще один пример того, как две власти не только уравновешивают, но и ограничивают одна другую. Ни одна из этих властей не имеет абсолютных полномочий в важнейшей сфере - международно-договорной [4, с. 12].