Особенности государственного регулирования земельных отношений на примере США

Изучение зарубежной практики показывает, что действенная система государственного контроля опирается как на экономические методы, так и на административные, причем экономический механизм действует в том числе и на принципе отдачи вложенных средств. Зарубежные системы земельных отношений содержат значительное число стимулирующих рычагов, некоторые непосредственно связаны с выполнением правил использования и охраны земель.

При нарушении субъектом норм пользования угодьями их права могут быть  в какой-то части приостановлены. В США, например, экономическое нарушение приводит к лишению предприятий государственных контрактов, субсидий или ссужаемых средств. В большинстве стран, использующих финансовые стимулы для поддержки мер по уменьшению загрязнения земель, невыполнение условий, выдвигаемых для получения займа, приводит к прекращению финансирования. Право организаций государственной финансовой системы осуществлять подобные действия ставит их, по сути, в ряды органов, ведающих лицензированием.

В странах с развитой экономикой для обеспечения охранного землепользования используются методы как прямого, так и косвенного действия при явном преимуществе вторых. Иначе говоря, предпочтительнее меры, которые способствуют предупреждению условий для возникновения правонарушений, чем меры наказания за эти нарушения. В качестве таких профилактических мер особо широко применяются профессиональные (специальные и предпринимательские) требования к лицам, покупающим или арендующим земельные участки. Причем эти требования, если говорить об аренде, в равной степени предъявляют и сдающий землю, и те, кто от имени государственных, общественных или кооперативных организаций участвуют в оформлении арендных сделок. Первый — потому, что заинтересован в более высоких суммах арендной платы, которые (особенно при фиксированных ставках) целиком зависят от объемов производства, инвестиций и умения арендатора продуктивно использовать передаваемую ему землю. Вторые — как облеченные таким правом, защищающим национальные или кооперативные интересы [21, c. 87].

Большое значение имеют прямой контроль за использованием земель специалистами государственных или других уполномоченных на это служб и неотвратимость установленной законом ответственности.

Большая часть земли в США, в том числе 98% возделываемых земель сельскохозяйственного назначения, находится в частной собственности. Федеральное правительство имеет во владении значительное количество земли, однако это почти исключительно пустыни и тундра, а также пастбищные и лесные угодья в малонаселенных регионах западной части Соединенных Штатов и на Аляске. В этих регионах очень немного сельскохозяйственных земель.

Право собственности на землю в США является совокупностью взаимосвязанных правомочий, некоторые из которых принадлежат собственнику, а другие - государству, предоставившему лицу права собственности. Государство вправе облагать собственника земли налогом. Земельный налог - мощный инструмент, влияющий на использование земли, путем применения особых методов налогообложения и определения размеров налогов. В Соединенных Штатах государственные органы имеют право изымать земельную собственность при необходимости ее общественного использования. Право изъятия частной собственности - неотъемлемое право государства, связанное с суверенитетом, предполагающее осуществление властных полномочий по выполнению функций государственного управления [6, c. 109].

Наиболее серьезным шагом в расширении сферы применения права изъятия частной собственности стало в 1967 году решение Верховного Суда США, который признал конституционность Закона штата Гавайи о земельной реформе. Этот закон предусматривал возможность изъятия земель для того, чтобы уменьшить степень концентрации земельной собственности в руках немногочисленной группы, занимавшей в свое время высшие должности на Гавайских островах. Закон разрешал штату приобретать право собственности на недвижимость и затем передавать ее арендаторам этого имущества. Еще одним важным инструментом регулирования отношений земельной собственности в США является так называемое право полицейской власти, означающее необходимость защищать и обеспечивать здоровье населения, его безопасность, мораль и общественное благополучие. Применительно к использованию земли осуществление этого права способно ограничить свободу собственников в использовании земли по их усмотрению. Это может происходить в случаях причинения собственником неудобств и беспокойства другим собственникам, нарушения санитарных требований, защиты интересов собственников-соседей, необходимости доступа полиции на территории, находящиеся в частной собственности.

Государство также вправе вернуть себе права собственности на землю в случае объявления имущества выморочным (отсутствие наследников), неуплаты налогов или если земля заброшена. Права собственника земли подразделяются в США на права, связанные с использованием поверхности земли и пространства под и над поверхностью земельного участка.

Законы, принятые в конце Х1Х - начале ХХ в., зарезервировали право собственности на недра и полезные ископаемые за правительством Соединенных Штатов. Поселенцы, приобретшие патенты на землю согласно этим законам, не получали прав на использование недр: они резервировались за федеральным правительством или штатом. Зарезервированные полезные ископаемые оставались предметом аренды, купли продажи или заявки на добычу. Заявка на добычу - акт присвоения и требования согласно установленным правилам и местным обычаям участка земли или определенного района, в недрах или на поверхности которых обнаружены драгоценные металлы или их руды и которые являются федеральной или штатной собственностью, с намерением занять его и вести добычу полезных ископаемых при получении разрешения правительства Соединенных Штатов [5, c. 74].

Поскольку владелец земельного патента (или его наследник) обладали лишь правом собственности на поверхность земли, подчиненным федеральному праву на недра, то существовала вероятность порчи и даже уничтожения поверхности земли как объекта права собственности в случае добычи полезных ископаемых. Поэтому Конгрессом США в 1976 году был принят Закон о федеральной политике по управлению землями, разрешивший собственнику земли ходатайствовать о приобретении полного патента, объединяющего права как на поверхность, так и на недра земли. Основной метод регулирования землепользования в больших городах США - зонирование.

В начале ХХ века в нескольких городах ( в том числе в столице - Вашингтоне) были введены ограничения на высоту сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для усиления охраны здоровья и безопасности населения. Практика зонирования распространилась очень быстро, особенно после того, как в 1926 году Министерство торговли обнародовало федеральный Закон о зонировании для штата. С помощью этого закона в США государство защищает здоровье, безопасность, благополучие и мораль общества и в настоящее время. Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды.

В США одним из средств регулирования использования земель в общественных целях является регламентация деления земельного участка для застройки и продажи. Правила разделения земельных участков предусматривают меры по защите рек, озер, подземных вод от загрязнения, меры по сохранению естественной растительности, поддержанию низкой плотности застройки. Правила могут запрещать застройку некоторых земель, например подверженных наводнениям, поскольку их застройка может создать угрозу здоровью людей, природной среде и т.д.

Муниципальные органы власти могут потребовать от застройщиков построить школы, парки, водопровод и т.п., обязанность сооружения которых возложена государством на муниципалитет. Современная концепция права частной собственности на землю в США состоит не только в том, что государство обладает рычагами регулирования использования собственности и ограничения прав частного собственника, но и в весьма эффективном правовом механизме, базирующемся на признании права частной собственности как естественного права человека [9, c. 82].

2.2 Позитивный опыт Германии в сфере использования собственности на землю на этапе перехода от плановой к рыночной экономике.

При трансформации социалистической системы хозяйствования в рыночную на территории бывшей ГДР тоже возникали значительные проблемы при реформировании права собственности на землю. Правда, часть жилищного фонда, особенно односемейные коттеджи, построенные еще в довоенное время, продолжала оставаться в частной собственности. То же самое относилось - по крайней мере, теоретически - и к собственности на землю членов сельскохозяйственных производственных товариществ. Однако во всем секторе национализированных предприятий, национализированного жилья и в крупном секторе нового жилищного строительства собственность на землю была все же ликвидирована. Для обозначения этого понятия использовался термин "народная собственность".

При реформировании правовой и хозяйственной системы в 1990 г. возникли определенные проблемы.

Согласно новому правопорядку, собственность на "народные" земельные участки должна была быть распределена среди разных общественно-правовых субъектов, в первую очередь: федерации, федеральных земель, коммун (муниципалитетов), национализированных предприятий (до тех пор, пока они еще принадлежали на 100% федерации или коммунам) [4, c. 98].

В ходе осуществления Договора об объединении Германии законодательно четко регулировалось, какой государственный субъект получает в каждом конкретном случае в собственность определенные "народные" земельные участки: народные предприятия, которые все сразу в соответствии с Законом от 01.07.1990 г.были преобразованы в отдельные компании (находившиеся на 100% в собственности Тройханда, т.е. в собственности федерации), получили используемые ими земельные участки, здания и сооружения в собственность и должны были поставить их на свой баланс после оценки их рыночной стоимости.

Федерация и федеральные земли получили в собственность земельные участки, которые использовались в таких же целях, в каких в Западной Германии обычно используются земельные участки федерации или федеральных земель. Коммуны получили в собственность те земельные участки, которые использовались в целях, которые в Западной Германии обычно находятся в компетенции коммун.

Кроме того, они получили в собственность весь сектор народного жилищного фонда (если только речь не шла о жилищном фонде, находящемся в собственности предприятий).

Благодаря такому распределению в соответствии с действующим законодательством право собственности было принципиально заново отрегулировано. Однако для того, чтобы добиться четкого правового регулирования в отношении отдельных земельных участков и их обмеров, а также в спорных и сомнительных случаях, было создано особое ведомство (как подразделение Тройханда). Оно должно было решать вопросы распределения каждого земельного участка в отдельности, прежде чем новый собственник мог быть зарегистрирован в поземельной книге, то есть до того, как он смог бы продать земельный участок.

Это имело решающее значение, прежде всего для предприятий, которые в ходе приватизации должны были получить уверенность в своем праве собственности на совершенно конкретные земельные участки, тем самым определиться в вопросе о своей стоимости. В ГДР был введен принцип раздельной собственности на землю, на здания и сооружения. На находящихся в народной собственности земельных участках строились многочисленные дома, находившиеся в частной собственности [9, c. 82].

Частично это происходило и на частных земельных участках, которые принадлежали третьим лицам и были секвестрированы или отчуждены.

Было найдено и реализовано следующее решение:

- в новых федеральных землях было введено немецкое право собственности на земельные участки, т.е. в законодательном порядке была объединена собственность на землю и на здания и сооружения;

- если земля находилась в народной собственности, то собственники зданий получали право преимущественного приобретения земли, на которой находились их здания;

- если земля находилась в собственности третьих лиц, то собственники зданий получали долгосрочное право пользования землей с обязательством выплачивать компенсацию за пользование в размере, соответствующем рыночным требованиям.

В ходе преобразования народных предприятий в компании со 100-процентным участием государства народная земля, на которой стояли эти предприятия, стала собственностью предприятий. Для государства не возникла проблема выплаты компенсаций, так как собственность изменила свою принадлежность только в рамках имущества Тройханда.

В ходе приватизации предприятий Тройханд проверял, насколько соразмерным является наделение каждого предприятия землей. В определенных случаях земельные участки уже до приватизации выделялись из имущества предприятия и передавались входящему в состав Тройханда обществу, ведущему операции с недвижимостью, на 100% принадлежавшей государству. Тем самым стоимость и рыночная цена предприятия могли быть снижены, что повышало возможность его продажи. В результате Общество при Тройханде, ведущее операции с недвижимостью (TLG) получило значительные земельные владения.

Тройханд осознавал риск того, что при массовой приватизации незастроенных земельных участков поднимется волна спекулятивных сделок с землей. По этой причине Тройханд принципиально продавал незастроенные земельные участки только в тех случаях, когда покупатель имел конкретные инвестиционные проекты и в рамках договора купли-продажи брал на себя обязательства осуществить эти инвестиции [25, c. 74].

Принцип "продажа только инвесторам" помог сделать значительный вклад в дело быстрой передачи инвесторам незастроенных земельных участков в новых федеральных землях.

Большая часть сельскохозяйственных площадей была в "народной собственности". О быстрой продаже этих площадей не могло быть и речи по целому ряду причин. Во-первых, необходимо было выяснить права на эту собственность прежних владельцев, у которых земля была экспроприирована. С другой стороны, рынок сельскохозяйственных угодий в Европе не является настолько емким, чтобы справиться с большим предложением земельных участков без значительного падения цен.

Но возможно более быстрая приватизация имела важное значение для развития сельского хозяйства, поскольку это вело и достижению сельскохозяйственными предприятиями такого уровня производительности, который необходим в условиях конкуренции в Европейском Союзе. Поэтому федеральное правительство приняло решение в большинстве случаев вообще отказаться от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения, а сдавать их в долгосрочную аренду (на 12 лет) заново организуемым частным сельскохозяйственным предприятиям. Это позволило затем перейти к продаже сданных в аренду земельных участков спокойно и без какого-либо давления, которое могло бы возникнуть при быстрой приватизации сельскохозяйственных предприятий.

Такой подход оказался успешным. Сельскохозяйственные предприятия, созданные на арендованных землях, успешно развивались. Сегодня они входят в число наиболее продуктивных и успешных сельскохозяйственных предприятий Европы.

Реформа в области права собственности на землю и здания, осуществленная в ходе трансформации бывшей ГДР описанным здесь способом, прошла без больших трений. Если проблемы и имелись, то они были вызваны сложными правовыми вопросами, которые возникали при возврате земельных участков, экспроприированных до 08.05.1945 года или после октября 1949 года, их прежним собственникам. Естественно, прежние собственники хотели по возможности вернуть себе отчужденные у них земельные участки и здания [4, c. 79].

Только в случае невозможности возврата была предусмотрена компенсация вместо возврата. Возникшие здесь сложные вопросы, касающиеся установления фактов, особенно при принятии решений о возможности или невозможности возврата собственности, все еще приводят к задержкам инвестиций. Однако эта проблема, связанная со спецификой сложившейся в Германии ситуации, вряд ли возникнет в белорусской практике.

Глава 3