Принципы и задачи государственной службы

 

Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления выражающие объективные закономерности и определяющие научно - обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

Принципы государственной службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. «Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности».[6]

Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходи из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в ФЗ «О основах государственной службы РФ», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и организационные.

Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.

Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных органах.

К конституционным принципам государственной службы относятся: 1) принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; 2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; 4) принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; 5) принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 6) принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.

Прочие принципы государственной службы, содержаться в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» можно отнести к организационным принципам государственной службы. Это: 1) принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; 2) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; 3) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; 4) принцип гласности в осуществлении государственной службы; 5) принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

В научной литературе относительно понятия «должность» и его содержания споров не существует. Учёные-юристы понимают должность как простейший элемент государственной администрации, как первичную и основную клеточку её организационной структуры.

«Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закреплённая в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации предоставляемой лицу - государственному служащему в целях её практического осуществления».[7]

Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах.

С организационной точки зрения должность представляет собой определённую структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, её занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является «собственником» занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.

Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включённых в утверждённый штат должностей. Государственные должности - это учреждённая в установленном порядке государственная организация (путём принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объём полномочий занимающего её лица и содержится за счёт финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность её техническое обеспечение, установленные льготы и привилегии и пр.).

Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным, органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей - с другой.

«Государственной является должность в федеральных органах государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственность за исполнение этих обязанностей»[8].

Законодательное определение государственной должности государственной службы содержится в п. 2 ст. 1 ФЗ «Об основах государственной службы РФ»: «Государственная должность государственной службы - государственная должность категории «Б» или «В», включённая в Реестр государственных должностей государственной службы РФ».

Государственными должностями государственной службы являются только государственные должности категорий «Б» и «В», включённые в Реестр государственных должностей государственной службы в РФ. Таким образом, среди государственных должностей ФЗ «Об основах государственной службы РФ» выделяет и государственные должности государственной службы, и государственные должности РФ.

Государственные должности категории «Б» учреждаются в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории «А». Государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограниченна сроком, на котором назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

В реестре государственных должностей федеральных государственных служащих утверждённом Указом Президента от 11 января 1995г. №33 установлен перечень наименований государственных должностей. Часть 1 Реестра включает наименования государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных для назначения на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами: Президента РФ и Совета Безопасности РФ, Председателя Совета Федерации или Федерального Собрания и его заместителей, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания и его заместителей, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, его заместителей и органов Государственной Думы Федерального Собрания и т.д.

Часть 2 Реестра определяет должности кадрового корпуса государственных служащих, непосредственных специалистов – управленцев, ориентированных на службу государству, а не какому-либо частному лицу или какой-то конкретной политической партии. Это государственные должности федеральных государственных служащих в Администрации Президента РФ, в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания, в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания, в Аппарате Правительства и т.д.

Государственные должности государственной должности государственной службы классифицируются на виды по ряду оснований:

а) по видам деятельности в государственных органах и организациях, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе. В свою очередь, в каждой из этих сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате - должности управленческие, контрольные и т.д.;

б) по масштабам действия - типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в Аппарате Президента РФ);

г) по замещению в данное время - занятые и вакантные;

д) по признаку взаимоотношений государственных служащих занимаемые ими должности разделяются в ст. 6 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» на пять групп:

· высшие государственные должности государственной службы (5 – я группа);

· главные государственные должности государственной службы (4 – я группа);

· ведущие государственные должности государственной службы (2 – я группа);

- старшие государственные должности государственной службы (1 – я группа).

Государственный служащий - это физическое лицо, граждан РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задания для достижения определённой цели государственного строительства, а государство, в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются от имени государства и по его поручению; государство же ведёт контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.

Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности государственные должности категории «А».

Государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.

Государственный служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, запреты ответственность, гарантии и т.д.

Государственные должности могут занимать только государственные служащие. Государственному служащему присваивается в установленном порядке квалифицированный разряд (чин, специальное звание, класс, ранг и т.д.).

Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.

Государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат ещё один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству - РФ. Однако ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституцией РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Существует масса классификаций видов государственной службы. Наиболее существенное теоретическое и практическое значение имеет классификация государственных служащих по: 1) роду их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.

Классификация государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате и военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной власти, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и других структурах).

При классификации государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют по их роли в реализации функций органа по объёму полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.

К группе руководителей относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций данного органа (организации).

К группе специалистов (основному составу - как по численности, так и по роли в реализации функций органа) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.

К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа, но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие.

Продолжением классификации служащих по объёму должностных полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства, то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.

К первой группе в этом случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.

ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» классифицирует государственных служащих по видам государственной службы в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей на: государственных служащих исполнительной власти, государственных служащих судебной власти.

2.  ПРАВОВОЕ обеспечение гОСУДАРСТВЕННОй службы  

В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"[9] (далее - Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Разделяю мнение тех, кто утверждает, что иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет нормативно-правовая база государственной службы.[10]

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) подчеркивает необходимость решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:

- наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;

- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее - Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации.[11] Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.[12]

В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее.[13] Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.).[14] Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации[15]. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.

Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.

К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время реализованы некоторые мероприятия, предусмотренные Федеральной программой. Так, приняты соответствующие нормативные правовые акты, связанные с реформированием государственной гражданской службы субъектов РФ; федеральные законы: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 27.05.2003 г.),[16] которым, в том числе, отменены подп. 1 п. 1. ст. 1; пп. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 31.07.1995 г);[17] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; идет работа над проектами федеральных законов о видах государственной службы, в частности, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе.

ФЗ от 27.05.2003 г. в качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы закрепляет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 3); предусматривает, что "государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации" (п. 2 ст. 2); "...правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п. 4 ст. 2). В ФЗ от 31.07.1995 г. также было предусмотрено, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 2).[18]

Учитывая вышесказанное, вызывает недоумение следующее положение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г.: "Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации" (п. 7).

Представляется, что вряд ли вообще можно говорить о возможности реформирования государственной службы Российской Федерации без активного участия субъектов РФ в мероприятиях, связанных:

- совершенствованием существующих нормативных правовых актов о государственной службе;

- принятием и реализацией новых соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

- приведением нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;

- принятием новых нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам, отнесенным к предмету ведения субъектов РФ.

Несмотря на рекомендательную норму Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г., субъекты РФ в Уральском федеральном округе приняли соответствующие программы реформирования государственной службы субъектов РФ. Однако по-разному подошли к утверждению соответствующего перечня мероприятий. Так, в Курганской области данный перечень утвержден Распоряжением Администрации (Правительства) Курганской области, в Тюменской области - Постановлением Губернатора Тюменской области, в Свердловской области - Указом Губернатора Свердловской области, в Челябинской области - Постановлением Правительства Челябинской области. В Ханты-Мансийском автономном округе в целях формирования единой кадровой политики в органах исполнительной власти округа и развития его кадрового потенциала, реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. были приняты Постановление Губернатора ХМАО "Об утверждении Концепции кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа", Распоряжение Губернатора ХМАО "Об утверждении плана мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа (2004-2005)".

При анализе вышеназванных документов можно отметить следующее. К сожалению, во многих программах субъектов РФ дублируются положения Федеральной программы относительно мероприятий, которые не могут быть отнесены к ведению субъектов РФ. Так, в программах Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской области и др. ставятся задачи: "законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих"; "определение мер ответственности". В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы Курганской области предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Однако, согласно Конституции РФ (ст. 71 п. "в", ч. 3 ст. 55), - это предмет ведения РФ. Далее, ФЗ от 27.05.2003 г. предусматривает: "Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п. 4 ст. 10).

Субъекты РФ слабо используют свое конституционное право законодательной инициативы при принятии соответствующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов.

Так, в Постановлении Правительства Челябинской области предусмотрена только необходимость "обратиться к Полномочному представителю Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышеву за содействием в принятии в ближайшее время федеральных законов, регулирующих государственную службу Российской Федерации". Только в Плане мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского АО-Югры на 2004-2005 гг. в разделе "Совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы" прямо предусмотрена "подготовка предложений, поправок в проекты федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы". На государственных служащих субъектов РФ, муниципальных служащих распространяются и федеральные законы, поэтому именно в их эффективности должны быть заинтересованы субъекты РФ.

Государственная Дума РФ направляет все проекты федеральных законов в субъекты РФ, и они ведут соответствующую работу. Речь идет о необходимости повышения ее эффективности, прежде всего за счет сотрудничества с вузами, в том числе Уральского региона, которые накопили немалый опыт, в том числе и международного сотрудничества, по соответствующим проблемам. Заслуживает одобрения опыт проведения научно-практических конференций, семинаров не только в рамках субъекта РФ,[19] но и региональных, межрегиональных,[20] международных,[21] научно-практических в УрФО; опыт сотрудничества с Государственной Думой Российской Федерации.[22]

Не случайно в Федеральной программе (гл. 5 "Реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий") в качестве исполнителей мероприятий названы не только соответствующие органы государственной власти, но и научно-исследовательские, образовательные организации.

Представляется, что назрела необходимость координации научных исследований по соответствующим проблемам в Уральском федеральном округе.

К сожалению, в соответствующих нормативных правовых актах реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ в качестве исполнителей указаны в основном только соответствующие органы государственной власти субъекта РФ. С этим вряд ли можно согласиться. По таким направлениям реформирования государственной службы субъектов РФ, как совершенствование нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службе, включая "проведение экспертизы существующей законодательной и иной нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими уровнями", "совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих", без научных кадров, кадров профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, учреждений дополнительного профессионального образования просто не обойтись.

Заслуживает одобрения подход представителей ХМАО-Югры к решению вышеназванных проблем. В качестве соответствующих исполнителей в плане мероприятий названы Сургутский государственный университет, Югорский государственный университет, Уральская академия государственной службы.

Как отмечалось ранее, одним из направлений совершенствования правовой базы государственной службы является приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.[23] А это, в свою очередь, связано прежде всего с решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих, в частности, государственных служащих субъектов Российской Федерации. Я согласна с мнением, что "это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы".[24]

В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что "Государственная служба включает в себя:

1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2. государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении" (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).

Данное положение дало основание некоторым субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы - предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).[25] Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), "правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского[26] служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п.4. ст. 10).

Однако это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа (раздел 1 "Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами") предусмотрено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа". А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.

Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему - гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение - предмет ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10"Государственные служащие" (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 "Система государственной службы" (п. 4).

Далее, к полномочиям Российской Федерации в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.

Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут вопросы, связанные с определением содержания понятия "организация государственной службы субъекта Российской Федерации" - предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI "Основы организации государственной службы"), "организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные тр