Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий

 

 

Не будем отвергать  необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.

Позволю себе начать с цитаты из не очень любимого мной автора, который, тем не менее, точно сформулировал мысль, имеющую прямое отношение к нашей теме. А именно: "С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Это написал в своих мемуарах Отто фон Бисмарк. Тут, правда, к нему возникает некоторый вопрос: как быть с плохими нацистскими законами, которые хорошие, педантичные немецкие чиновники выполняли до конца? Но это вопрос, выходящий за пределы нашей темы, а сама по себе мысль, по-моему, очень точная. И особенно она точна и актуальна применительно к периодам, подобным нашему российскому, а именно - периодам перемен.

Мне кажется, что госслужба просто не имеет никакого права отставать от потребностей общественной жизни, тем более вот в такие периоды. И поэтому ее реформа имела и имеет по-прежнему первостепенное значение. И то обстоятельство, что реформа госслужбы не попала в число реформ так называемого первого поколения, является одной из существенных причин наших бед, неудач и сложностей. За последние пятнадцать лет худо-бедно экономическая система изменилась радикально. Политическая система, в общем, тоже достаточно серьезно изменилась. Все в этой жизни изменялось, но государственный аппарат изменился в минимальной степени.

К тому же дело не в том, что новое общественно-политическое устройство унаследовало плохой аппарат, - он был совсем не так плох. Он был, естественно, разным, но он был подготовлен и отобран и привык работать в ориентации на совершенно иного рода целевые задачи, безнадежно пытаясь максимально управлять всем возможным и невозможным.

Что касается преемственности аппарата, то сейчас она, конечно, понижается, но понижается по чисто медицинским, биологическим причинам, а не по каким-то другим. Во всяком случае, если говорить о статистике аппарата, то у нас есть огромная "яма" в интервале между шестью и пятнадцатью годами стажа. То есть, по статистике, у нас есть либо молодые чиновники, либо чиновники с очень большим стажем и не готовые к переменам.

Еще у нас существует такой довольно распространенный и традиционный, идущий еще из средневековья вид национальной охоты: стрельба по бюрократам. Она началась еще до Петра, она продолжалась все царское время, она продолжалась в советское время, она продолжается и сейчас. Формулируется она очень просто: это царь - он добрый, хороший, а вот бояре с дьяками - они плохие и злые. И отсюда все наши беды. При этом это отнюдь не бескорыстная идеология, она как бы сбрасывает значительную часть политической ответственности на кого-то другого.

Я не отвергаю необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.

Надо сказать, что проблема государственной службы и необходимости ее изменений - это не только российская проблема. Сейчас во всем мире происходят определенные, достаточно серьезные изменения в этом направлении, и госслужба переживает не лучшие времена. И последние 20-30 лет происходит существенный пересмотр классической модели бюрократии, которая идет от небезызвестного Макса Вебера. Конечно, основные вещи, в общем-то, остаются, но очень многое модернизируется. Более того, даже идут разговоры о том, что произошла или происходит административная революция, или постбюрократическая революция. За этим стоит очень много риторических преувеличений, но, тем не менее, реальные изменения происходят.

Причины, с моей точки зрения, две. Это, во-первых, объективно новые требования, которые предъявляет жизнь и которым бюрократия, как она сложилась в 20-30-е годы прошлого века, уже не отвечает. И вторая причина - это необходимость восстановить доверие к государству, которое падает не только в России, а и в большинстве стран очень серьезно. Например, такая милая страна, как Франция - этатистская, традиционная, а уровень доверия к государству, по ряду социологических опросов, падает до 10%. К тому же этому падению сопутствует череда коррупционных скандалов.

Но так или иначе, изменения достаточно серьезные. Происходит поиск новых моделей. Он не всегда и не во всем удачен, но, тем не менее, очень активная работа в этом направлении ведется.

К чему сводятся вот эти самые новые направления перемен?

Например, в кадровом отношении можно отметить возможность расширения кадровой ротации между госслужбой и другими сферами жизни, в частности бизнесом, т.е. возможность взаимообмена кадрами.

Отсюда вытекает другой момент, а именно, ограничение роли традиционной лестницы чинов, нашей пресловутой табели о рангах. В свое время она была очень прогрессивной вещью, возможно, но то, что позитивный потенциал табели о рангах был исчерпан где-то в начале XIX века, проявлялось хотя бы в том, что каждый новый царь, который приходил в России, создавал комиссию по ликвидации табели о рангах, по реформе госслужбы. Каждый, начиная с Николая I и заканчивая Николаем II. И первое, что сделала демократическая Россия, - это ее восстановила!

Далее. Частичный пересмотр концепции аполитичной демократии, поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации. Естественно, сокращение и удешевление администрации, поскольку изменилось отношение к государству, и вопрос о том, достаточно ли мы получаем в обмен на те налоги, которые платим, стал из риторического одним из самых актуальных во время любой избирательной кампании на Западе. Далее, так называемый новый менеджеризм. Это развитие сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов. И, может быть, самое главное, как мне представляется, - это настойчивое и, естественно, встречающее сопротивление стремление сделать госслужбу более прозрачной, более открытой и более отзывчивой нуждам граждан, т.е. повернуть ее от государства к нуждам граждан. Это главная тенденция современности - тенденция развития институтов общественного контроля.

Началось все это, как ни странно, с дальнего уголка британской империи, бывшего и нынешнего содружества с Новой Зеландией, и все это быстро перешло в Англию и в Штаты. В разных формах все это существует, в разной степени удачности. Много риторики вокруг этого, несомненно, даже словесной демагогии, но тенденция несомненна. Там же, где с этим задержались, например, во Франции, последовала, как я уже говорил, во второй половине 90-х годов череда коррупционных скандалов, и в 2000 г. они ввели закон об открытости госслужбы, а в 2002-м внесли туда дополнительные исправления и уточнения.

Открытость проявляется во многих вещах. Например, в Швеции она проявляется в том, что, если чиновник вовремя не отвечает на ваш запрос, а они там классифицированы примерно по трем-четырем видам, в соответствии с количеством дней, следующих за днем X, с него просто вычитают деньги.

На секунду отвлечемся от политики, от чиновничества и перейдем к более высокому уровню политики. Российская Государственная Дума - почти что единственное учреждение в мире, где нет галереи для зрителей. Т.е. простой налогоплательщик не может придти туда и посмотреть на своего депутата. То же самое есть еще и в Андорре, поскольку они там все вместе сидят, 25 человек, и почти то же - в Венгрии. Но там это сделано не так грубо как у нас. Т.е. там есть галерея для публики, и туда может придти человек, но по приглашению своего депутата.

Возвращаясь к аппарату, приведу примере: в Англии Сити Кансел, то есть городской совет, - в любое время, пожалуйста, открыта дверь, любой человек может придти. Висит расписание заседаний разных комиссий и комитетов, и вы туда идете, сидите и слушаете. Это не значит, что вы можете там выступать. Любая комиссия может там заседать, которая, к примеру, занимается решением дорожных проблем, инфраструктуры, канализации, в общем, чего угодно. А в Англии городские советы решают очень много, т.к. Англия почти на четверть страна социалистическая, по крайней мере, даже по нашим стандартам. И любой человек может придти и слушать.

Я отнюдь не призываю к отмене мер безопасности, так как понимаю, что сейчас время в связи с терроризмом достаточно не простое, но зачастую под прикрытием мер безопасности, происходит отчуждение власти от народа.

Далее. За последние 15 лет я насчитал целых 5 этапов попыток реформирования госслужбы. Я не буду вам их перечислять, но хотел бы сказать, что ключевым этапом был, с моей точки зрения, период 1997-1998 гг., когда была сформулирована по существу концепция госслужбы. Я не буду перечислять все, что там было, назову только идеи, которые были озвучены в рамках той концепции.

Первая идея - ключевая идея впервые в России создать публичную государственную службу взамен различных моделей, скажем так, "государевой". Т.е. госслужба должна быть ориентирована не только и не столько наверх, а должна быть ориентирована к гражданам, на выполнение нужд граждан. Ведь не случайно то, что у нас это называется государственная служба, всюду называется public administration и т.д. Слова имеют определенный смысл, и публичное и государственное - это разные вещи.

Далее, идея повышения социальной эффективности госслужбы, повышения общественного престижа, потому что престиж государственной службы у нас сейчас ниже уровня моря. Есть еще такая прагматическая вещь, как необходимость сделать госаппарат более привлекательным местом для работы молодых людей. Серьезным образом, это проблема денег, но не только. Существует много высокооплачиваемых мест, которые, тем не менее, не являются высокопрестижными. Ну и, конечно же, намечалось сделать ее более экономичной.

Все это воплотилось, как ни странно, в 10 принципах - но не потому, что кто-то думал о 10-ти заповедях, просто так сложилось случайно. Эти принципы реформирования госслужбы были сформулированы и опубликованы, но в реальности никаких реформ не произошло. К сожалению, для этого был и есть целый ряд причин политического характера и других, более мелкого характера, поэтому реформирование происходит медленно, непоследовательно и, по-моему, в ряде случаев с компромиссами. Конечно, любая программа проводится с компромиссами, но тут компромиссы иногда запредельные.

Например, закон о системе государственной службы, который был принят в 2003 г., - он был достаточно содержателен, но в последний момент в президентской администрации, причем чиновником среднего уровня, был сокращен в шесть с половиной раз. И хотя закон о системе государственной службы более или менее нормальный и дает возможность развития, но, тем не менее, там, на мой взгляд, есть много возможностей для торможения, блокирования реальной реформы.

Хотел бы остановиться еще на одном. На Западе сейчас очень модная вещь - этические кодексы поведения. И к этому там очень серьезно всюду относятся. У нас к этому отношение насколько иное по понятным историческим причинам. Я считаю, что это одно из основных направлений работы органов управления госслужбы.

Идея кодексов такая. Во-первых, они не должны спускаться сверху, в форме закона. С моей точки зрения, сверху максимум, что может спускаться, это общая часть, в которую включены принципы и, может быть, отчасти то, что называется "рыба", а кодекс должен приниматься на обсуждении того коллектива, который должен будет по нему работать. Тогда это имеет, вообще говоря, какой-то смысл. И второе: должна быть инфраструктура, которая следит за их соблюдением.

И закончу я цитатой из одного странного автора. Раньше было необходимо ссылаться на Маркса и Энгельса, а сейчас ссылаются на святых отцов - к месту и не к месту. Я думаю, что я к месту сошлюсь на Блаженного Августина, который сформулировал еще в IV веке мысль, что без благоустроенного правосудия, юстиции (можно по-разному перевести) что есть государство, как не просто большая шайка разбойников? Мне кажется, что это не лишено актуальности применительно к нам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

· необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;

· обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

· осуществление правовой реформы;

· проведение экономической и хозяйственной реформы;

· укрепление органов федеральной государственной власти;

· укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

· создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;

· необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;

· проведение в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;

· кардинальное изменение действующего и создание нового законодательства о государственной службе.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

СПИСОК литературы

1. Конституция Российской Федерации

2. Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ 1995 г. № 31 ст.2990

3. Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г., в редакции от 15 июня 1996 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 г., № 16 ст.503

4. Закон РСФСР «О прокуратуре» от 17 января 1992 г., в редакции от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ 1995 г., № 47 ст. 4472

5. Закон РФ «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. // РГ 1993 г., 9 февраля

6. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении положения о федеральной государственной службе»

7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // СЗ РФ 1995 г., № 3 ст. 174

8. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г., № 353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // СЗ РФ 1996 г., № 11 ст.1036

9. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г., № 578 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» // СЗ РФ 1996 г., № 17 ст.1936

10. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г., № 604 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности Федеральной государственной службы» //СЗ РФ 1996 г., № 18 ст. 2115

11. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г., № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ 1996 г., № 24 ст.2868

12. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации / М., 1996 г.

13. Бахрах Д.Н. Административное право / М., 1993 г.

14. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 1995 г.

15. Лазарев Б.М. Государственная служба / М., 1993 г.

16. Манохин В.Н. Советская государственная служба / М, 1966 г.

17. Манохин В.Н., Адушкин В.С., Багишаев З.А. Российское административное право / М., 1996 г.

18. Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ / Воронеж 1996 г.

25 сентября 1997 года

[1] Бахрах Д.Н. «Административное право» / М., 1993 г., стр.97

[2] Лазарев Б.М. «Государственная служба» / М , 1993г., стр.5-6

 

[3] ст. 2 закона РСФСР «О милиции»

[4] ст. 2 закона РСФСР «О милиции»

[5] ст. 12 закона РСФСР «О милиции»

 

[6] Старилов Ю.Н. «Государственная служба в РФ» / Воронеж 1996 г., стр. 78

 

[7] Манохин В.М. «Советская государственная служба» / М., 1966г., стр. 72

 

[8] Алёхин А.А., Козлов Ю.М. «Административное право РФ / М., 1996г.

 

[9] СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4664.

[10] См., например: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал Российского права. 2003. №5. С. 4.

[11] СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3502.

[12] См.: Иванов В.П. Указ. соч., с. 4.

[13] См., например: Материалы к семинару-совещанию полномочных представителей Президента Российской Федерации в Уральском регионе. Екатеринбург, УрАГС, 1999 г.; Каким быть закону о государственной службе? Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации". 16 ноября 2001 г. Екатеринбург, УрАГС: Библиотечка журнала "ЧиновникЪ", 2001; и др.

[14] См., например: Иванов В.П. Указ. соч.; Доровских Ю.М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России (О Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" // Трудовое право. Ежемесячный практический журнал. №2(48). 2004. С. 55.

[15] См., например: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. РАГС, УрАГС, Екатеринбург, 1998; Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Автореферат диссертации… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; и др.

 

[16] 31.05.2003 г. Примечание: он был дополнен статьей 18 "Военная служба в Российской Федерации иностранных граждан" Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. №141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

[17] СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).

[18] Примечание: настоящий пункт отменен ФЗ от 27.05.2003 г.

 

[19] См., например: Сборник материалов научно-практической конференции "Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной службы Тюменской области". Тюмень, 1999.

[20] См., например: Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной и муниципальной службы. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999.

[21] См. например: Правовое регулирование труда государственных служащих в России и во Франции. Материалы международных семинаров: российско-французского, 22-26 сентября 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1997 г.; французско-российского, Франция, Метц, 1-5 декабря 1997 г., Россия, Екатеринбург, УрАГС, 1998 г.; Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения. Материалы международной научно-практической конференции в Уральской академии государственной службы. Екатеринбург, УрАГС, 2002

[22] См. например: Иванова С.А. Трудовой договор с государственным служащим. Выступление на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации", 16 ноября 2001 г.

 

[23] Примечание: наиболее типичные отступления от конституционных принципов реформирования государственной службы в актах субъектов РФ см., например: Иванов В.П. Указ. соч. С. 6.

[24] Иванов В.П. Указ. соч. С. 5.

[25] Примечание: подробнее по этой проблеме см., например: Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Учебное и научно-практическое пособие. Екатеринбург, УрАГС, 2002. С. 26.

 

[26] Примечание: представляется, что этот признак должен быть указан и при формулировании термина "федеральный государственный служащий".