К вопросу о необходимости конституционной реформы

Введение

Несмотря на имеющиеся достижения, одной из серьезных проблем динамичного развития гражданского общества в России по-прежнему выступает отсутствие законодательной базы, регламентирующей такую деятельность. Эксперты критически оценивают практически все законодательство Российской Федерации, затрагивающее негосударственный сектор. Выделим ряд наиболее существенных препятствий в формировании полноценного гражданского общества:

.   федеральные законы, не рассматривают общественные организации в качестве независимых субъектов;

.   представители гражданского общества (рядовые) часто сталкиваются со значительными трудностями при обеспечении защиты своих интересов, в том числе и правовыми средствами;

.   крайне неразвита практика общественного контроля за деятельностью властных структур;

.   неразвиты формы парламентского контроля;

.   очень слабо осуществляется прокурорский и судебный контроль за действиями властных и общественных структур;

.   наблюдается некоторая бессистемность институционального развития гражданского общества.

Указанные вопросы требуют обстоятельного анализа и системности в принятии решений. Основываясь на мнении В. Жискара Д'Эстена, отметим, «вначале надо ответить на вопрос, что мы хотим делать вместе, как и с помощью каких институтов, и лишь затем решать, как мы будем это делать».

К вопросу о необходимости конституционной реформы

Стратегической (основной, главной) целью в деятельности институтов государства и гражданского общества должно являться создание социально-правовых условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворения интересов общества, отдельных индивидов и их коллективных образований.

Указанная цель требует официального закрепления механизма формирования гражданского общества как части общегосударственной политики. К сожалению, понятие «гражданское общество» в Конституции РФ отсутствует. Этим и объясняется особое внимание, уделяемое современными исследователями к созданию конституции гражданского общества, призванной выступать политико-правовой основой функционирования институтов гражданского общества и социально-правового государства. Проект новой конституции гражданского общества должен отражать интересы большинства населения, позволяя народу играть ключевую роль в социально-правовой жизни общества.

Предлагаю в названной конституции закрепить два раздела: первый - «Основы конституционного строя», в котором стоит предусмотреть следующие главы: первая - «Гражданское общество», вторая - «Система государственной власти»; второй раздел «Предметы ведения и сферы деятельности государства», где следует перечислить перечень сфер и направлений реализации государственной политики, раздел третий - «Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ». По сути новая конституция должна отражать в себе место и роль государства в обеспечении наиболее важных сфер деятельности субъектов гражданского общества.

В главе первойнеобходимо определить основы функционирования гражданского общества. По нашему мнению, первая статья рассматриваемого раздела должна иметь следующее содержание:

«1. В Российской Федерации гарантируются условия для развития различных сфер гражданского общества.

. Основами гражданского общества выступают: собственность, труд, предпринимательство, общественные объединения, образование, наука, культура, средства массовой информации, местное самоуправление».

Понятие и содержание каждой из перечисленных основ должно раскрываться в последующих статьях главы «Гражданское общество».

В статье «Собственность, труд, предпринимательство» необходимо предусмотреть положения, устанавливающие равноправие форм собственности, виды собственности, закрепление публичного интереса при использовании права собственности на землю, недра, воду, животный и растительный мир и другие природные ресурсы. Несоблюдение последних интересов должно выступать основой для мер по экспроприации и ограничению собственности. Кроме перечисленного, в основном законе должна просматриваться и социальная функция частной собственности (социальный капитал).

Следующая статья «Общественные и религиозные объединения» должна определить в общих чертах правовой статус и принципы функционирования различных общественных организаций: политических партий, профсоюзов и религиозных объединений и т.д.; обозначить роль государства в обеспечении свободного и эффективного участия молодежи в политической, социальной и культурной жизни общества.

В статье «Воспитание, образование, наука и культура» необходимо закрепить государственную поддержку воспитания, образования, культуры; указать меры, направленные на развитие научных исследований, на обеспечение и сохранение памятников культуры.

Статья «Средства массовой информации» призвана провозгласить свободу массовой информации, запрет цензуры и обязанность органов государственной власти реагировать на социально-значимую информацию в средствах информации.

Статья «Органы местного самоуправления» должна определять формы осуществления местного самоуправления, финансово-экономическую основу, гарантии местного самоуправления, перечень нарушений предусматривающих вмешательство органов государственной власти в деятельность данной структуры.

Во втором разделе проекта конституции необходимо конструировать систему государственной власти.

Указанный раздел должен включать в себя главы, посвященные государственному устройству, Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ, органам судебной власти, Государственному Совету.

Глава I «Основы государственной власти» должна устанавливать демократический режим государственной власти, принципы парламентской республики и федеративное устройство. Развивать эти положения следует в статьях, посвященных источнику государственной власти и способам осуществления народовластия; принципам разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; установлению круга органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации; определению пределов действия суверенитета Российской Федерации, закрепления принципов федеративного устройства России, закрепляя ориентиры общего социально-правового развития.

Учитывая особую значимость последнего вопроса, предлагаем включить в проект Конституции РФ статью следующего содержания:

«1. Российская Федерация - социальное, правовое государство, политика которого направлена на создание социально-правовых условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворения интересов общества, отдельных индивидов и их коллективных образований».

В Главе II «Государственное устройство» должны развиваться положения о государственном устройстве Российской Федерации, основанном на целостности, единстве системы государственной власти; о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и ее субъектами; о равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.

Глава III «Президент РФ» должна определять основы статуса Президента РФ; условия, которым должен удовлетворять кандидат на пост Президента РФ; порядок его избрания; полномочия в отношениях с исполнительной и законодательной властью, а также в вопросах касающихся международных отношений.

Глава IV «Федеральное собрание» посвящена определению компетенции данного органа; его структуре и составу; сроку полномочий; порядку формирования, статусу и системе гарантий парламентариев.

Глава V «Судебная власть» призвана закреплять политико-правовую природу судебной власти. В данной главе должна определяться структура судебной власти; цели, функции и компетенция судебных органов, входящих в указанную структуру; требования, предъявляемые к кандидатам на должность судей; правовой статус и система гарантий судей; принципы судебного разбирательства; порядок финансирования судов.

Глава VI «Государственный Совет» должна регламентировать компетенцию данного органа, порядок его формирования, основные стратегические направления деятельности, роль и место в системе органов государственной власти.

Считаю, что государственный совет должен представлять свои заключения на акты законодательного характера, принимаемые в рамках реализации государственной политики в сфере указанных конституцией гражданского общества, представлять рекомендации по законопроектам, принимать общие административные правила для органов исполнительной власти, выносить на одобрение парламенту международные договоры.

При определении и осуществлении предусмотренных выше видов политики и деятельности, государство должно учитывать потребности в содействии высокому уровню занятости, в обеспечении адекватной социальной защиты, в борьбе с социальной изоляцией и в высоком уровне образования, обучения и охраны здоровья людей. При разработке и осуществлении иных сфер политики, а именно в сфере сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, внутреннего рынка, научных исследований, технологического развития и космоса, региональной политики и др., государством в полной мере должны учитываться потребности и обычаи регионов, в частности, по вопросам религиозных обрядов, культурных традиций и регионального наследия.

Вопросы изменения государственной компетенции

Указанный перечень предметной компетенции должен корреспондироваться последующими статьями раздела, в которых должны указываться аспекты, которые могут регулировать своими актами органы государственной власти и местного самоуправления. Данные главы должны служить источником уполномочивающих норм. В их гипотезе необходимо определить содержание конкретного вопроса общественной жизни, отнесенной к ведению государства, а в диспозиции определить полномочия органов власти в порядке и формах их реализации. При принятии нормативного или иного акта по конкретному вопросу органы государства или субъекты гражданского общества в преамбуле в обязательном порядке должны ссылаться на уполномочивающую статью конституции, которая будет выступать «правовым базисом в реализации компетенции». Отсутствие уполномочивающей статьи или неправильный выбор, должен служить основанием для отмены правового акта органами юстиции или суда, надзор за правильной реализацией компетенции следует возложить на органы прокуратуры. Такой подход к применению конституции значительно повысит ее политико-правовую значимость, практичность, актуальность понимания гражданами и профессиональными юристами, одним словом создаст условия для самоорганизации правовой сферы деятельности институтов гражданского общества.

Третий раздел проекта призван рассматривать процедуру внесения изменений и пересмотра конституции. По нашему мнению, положения, закрепляемые в данном разделе должны предоставлять гражданам возможность для участия в конституционном строительстве, для чего необходимо предусмотреть статьи, в которых будет указано о проведении референдума через каждые 30 лет по вопросу о необходимости изменения конституции.

Как показывает исторический опыт, даже самая прогрессивная конституция не может гарантировать претворение своих положений в жизнь. В современной России, в отсутствие консолидированности и инициативы со стороны граждан, тем более трудно говорить о реализации провозглашаемых конституцией положений. Указанные обстоятельства предопределяют следующий, второй шаг, в намеченном нами векторе общественного развития, представленный разработкой и принятием Федеральной концепции «О правовой политике в сфере формирования гражданского общества». Положения данной концепции должны предопределить общие цели развития, принципы правовой политики в исследуемой сфере, обозначить механизм ее осуществления, определить субъектов, ответственных за реализацию ее положений. Приведенные в названном документе тезисы должны опираться на общую стратегию развития государства, соответствовать общемировым тенденциям с учетом существующих специфических особенностей российского исторического опыта. Названная концепция выступит основой для осуществления всех социально-правовых мероприятий проводимых в будущем.

Третьим шагом выступает необходимость разработки механизма правового взаимодействия между государственными органами и общественными структурами. Данное действие должно помочь в преодолении различных социальных проблем и, казалось бы, неразрешимой дилеммы: власть под контроль бизнеса, или бизнес под контроль власти. Детальная разработка предложенного нами шага обеспечит ситуацию, в которой взаимодействие бизнеса и государства будет находиться под контролем общества. Как следствие этого отпадет необходимость в заключении общественного договора, выступающего компромиссом в разрешении конфликта между властью и элитными бизнес группами.

Разработка и принятие Федерального закона «О направлениях и формах взаимодействия органов власти и общественных объединений в реализации приоритетных конституционных направлений политики» позволит определить направления совместных действий, формы и процедуры этих взаимодействий, порядок организации, требования к объединениям, представляющим интересы общества. Данный нормативно-правовой акт должен направлять органы государственной власти на налаживание двусторонней сбалансированной связи, основанной на социальном партнерстве между государственными органами и общественными организациями.

Четвертым шагом на пути построения гражданского общества является обеспечение открытого доступа к информации. В этом направлении можно отметить просто революционный сдвиг. Правительство РФ активно взялось за это. Разработана концепция закона «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и решениям, затрагивающим их права, свободы и законные интересы». Между тем, уже на этой стадии можно отметить его основной недостаток: к разработке не привлекались представители гражданского общества.

Следующий, пятый, шаг имеет целью налаживание связи между институтами гражданского общества и государственными служащими, поскольку «существование государственной власти находит свое отражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях». Проведенное нами исследование Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», а также Указа Президента о реформировании государственной службы позволяет выделить ряд существенных недоработок, выступающих тормозом для становления гражданского общества.

Во-первых, государственные служащие в своей деятельности не ориентированы на интересы рядовых граждан и их объединений.

Во-вторых, отсутствует «прозрачность» в функционировании упомянутых служащих, в большинстве случаев ведомство или конкретный чиновник не обязан давать информацию о своей деятельности. Несмотря на закрепленный в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих не будет иметь место, поскольку не принят Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и организаций местного самоуправления». Чиновник рискует гораздо больше, если он даст информацию, которую по каким-то причинам не хочет предоставлять гражданам его руководство, и практически ничем не рискует, если откажется это сделать, ссылаясь на один из принципов закрепленных в ст. 3 названного закона, где отмечается защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В-третьих, «государевы люди» не связаны между собой государственной субкультурой, определенными ценностями, ориентированными не только на государственный интерес, но и на общие потребности граждан.

Все вышеперечисленное позволяет согласиться с мнением независимых экспертов «выразивших сомнение в том, что у чиновников вообще получится реформировать самих себя в интересах общества».

По нашему мнению, выход из сложившейся ситуации видится в следующем: 1) необходимо привлечь специалистов и экспертов из общества, способных активно включиться в процесс проводимой реформы государственной службы; 2) весьма важным является разрешение обозначенных нами выше недостатков путем внесения поправок в действующие законы и проекты законов; 3) актуализируется разработка и принятие нового Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и организаций местного самоуправления»; 4) проводимую реформу необходимо более четко ориентировать на существенное повышение гибкости принятия решений в государственном аппарате, на уменьшение его иерархичности, на делегирование полномочий на нижний уровень принятия решений, на усиление механизмов обратной связи.

Шестым шагом является разработка правовых средств, стимулирующих деятельность структур гражданского общества. Сложившаяся в настоящее время отчужденность государства от гражданского общества во многом вызвана их отсутствием.

Быстрый рост количества общественных объединений в современной России свидетельствует об активном использовании неформальных механизмов для отстаивания и удовлетворения интересов различных социальных групп. Вместе с тем отсутствие продуманной концепции и конкретной программы государственной поддержки общественных объединений, а также правовых механизмов для государственного контроля за их работой и, наоборот, контроля с их стороны за государственной деятельностью, способствуют деформации этого сектора гражданского общества.

Практика показывает, что в большинстве случаев общественные объединения идут по пути латентной, а нередко и явной коммерциализации. Добывание денег становится основной целью их функционирования, а не дополнительной и подчиненной уставным целям, как это предусматривается законодательством.