Социологический метод науки об административно-государственном управлении

Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов [5, С. 22].

В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Следует подчеркнуть, что теория административно-государственного управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук - психологии, философии, социологии.

Однако, сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление.

Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности - государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки административно-государственного управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для определения и организации этих положений. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Существуют взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции [13, С. 28].

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об административном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Во-вторых, большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. В-третьих, это проблемы, связанные с техникой государственного администрирования [10, С. 34].

Далее каждое из направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большей степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена. Теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий. Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Административно-государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, отражающиеся соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики административно-государственного управления.

Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные - на проектирование новых систем, новых подходов.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные принципы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анализам. К числу инструментальных методов, используемых для организации функционирования систем государственного и муниципального управления, можно отнести нормативный, балансовый и статистический методы.

Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определенные место и функция.

Система государственного администрирования рассматривается как функционирующая и, следовательно, обладающая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. В теории административно-государственного управления системный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, оставаясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей [11, С. 152].

Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой лежит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей.

Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в административно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа.

Системный подход служит методологической основой для системного анализа - совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не должны вступать в конфликт с целями всей программы.

Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут появиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувствительности модели к различным внешним воздействиям. Техническая основа системного анализа - современные вычислительные машины и информационные системы.

Таким образом, с помощью этого метода можно объяснить отклонения или воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей факторного анализа является процедура определения отдельных факторов, влияющих на изменение результативного показателя, установления формы функциональной н стохастической зависимости между результативным н факторным показателями

Еще одним принципом системного исследования является структурно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления.

Закономерности управленческой деятельности функционируют как статистические (а не динамические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.

Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-государственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления связи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами; разработки структуры органа управления в зависимости от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.

Логическим продолжением структурно-функционального анализа во многом является ситуационный подход. Это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться.

Успех ситуационного подхода во многом зависит от правильного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление основных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие методологии государственного администрирования. Большинство современных исследователей считают основными ситуационными переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудников. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов [11, С. 154].

С точки зрения ситуационного подхода методологию анализа административно-государственных задач и решений можно представить как четырехшаговый процесс. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функциональный анализ, мотивационные модели, количественные методы принятия решений и т.д. Каждая из управленческих методик, применяемых в конкретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руководитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важными в данной ситуации и какой вероятный эффект может повлечь за собой изменение одной или нескольких переменных.

Таким образом, методология ситуационного анализа значительно расширила практическое применение теории систем, определив основные внутренние и внешние переменные, которые влияют на административно-государственную организацию. Ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы развития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления.

административный государственный управление социология