Основные категории социологической науки об административно-государственном управлении

 

Основополагающими категориями в теории административно-государственного управления являются понятия «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встречается рядовому гражданину, он думает о бюрократической волоките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-либо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация - это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз [11, С. 218].

В общем, и целом, административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Властные полномочия реализуются людьми. Их исполнение - процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это - громадная созидательная и разрушительная сила.

Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную. Должность можно сравнить с ролью, а служащего - с актером, играющим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда административная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути.

Одна из форм присвоения административной власти - злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли -демония административной власти. Под последней понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами.

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.

Первый фактор -- генезис власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и неделимой» двух других - законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную [10, С. 152].

Второй фактор, не менее мощный, - чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления.

Третьим фактором является зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д.

Четвертый фактор - сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу усмотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов», которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций [11, С. 123].

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего, создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, надежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей - необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать.

Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу.

Еще одним фактором противодействия демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX века требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М.Веберу современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX века оказывает научно-техническая революция, и в частности новые информационные технологии. Такие технологии используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему административно-государственного управления уже невозможно.

Постараемся выделить основные характеристики административно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:

•   разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки;

•   прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

•   анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

•   организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

•   применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации [11, С. 212].

Динамично меняется и стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления принципиально изменился.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению». Для того чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан [10, С. 40].

Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводиться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздробленность госаппарата мешает выработке общей политической стратегии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины [9, С. 32].

Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает периодическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического аппарата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вызывает возражений.

Заключение

 

Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Возникнув еще в античные времена, самостоятельное направление она прибрела гораздо позднее. О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства.

Развиваясь и совершенствуясь, она использует достижения других социальных наук - психологии, философии, социологии. Существуют взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные принципы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анализам.

Развитие науки влечет за собой изменения в практической деятельности. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда, предусматривающее подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти».

Таким образом, развитие управленческих систем дает, в свою очередь, материал для новых социологических исследований, а наука об административно-государственном управлении находится в развитии и является одной из социологических научных дисциплин.

Литература

 

1. Атаев А.А. Управленческая деятельность. - М.: Юрид. лит., 1999. - 231 с.

2. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Наука, 1999. - 324 с.

.   Бахрах Д.П. Административная власть как вид государственной власти // Гос. и право. - 1998. - №3. - С. 24-26.

.   Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука, 1999. - 254 с.

.   Беннет Р. Пути децентрализации государственного управления // Проблемы теории и практики управления. - 1999. - № 4. -С. 22-28.

.   Василенко И.А. Принятие решения в государственном управлении // Власть. - 1999. - № 10. - С. 13-14.

.   Василенко И.А. Унитаризм или федерализм? // Власть. - 1998. - № 8. - С. 12-15.

.   История социологии в Западной Европе и США: учебник для вузов. - М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА.М, 1999. - 576 с.

.   Лазарев Б.П. Перестройка государственного управления: Организационно-правовые вопросы. - М.: Знамя, 1987. - 245 с.

.   Лобанов В.В. Концепция качества в государственном управлении // Вестник государственной службы. - 1994. - № 8. - С. 34-36.

.   Мешков П.Я. Бюрократизм и бюрократия в системе социально-политических отношений // Социально-политические науки. - 1992. - № 1. - С. 34-41.

.   Оболенский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987. - 251 с.

.   Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые науки. - М.: Наука, 1992. - 264 с.

.   Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. - СПб: Питер, 2006. - 336 с.

.   Рывкина Р.В. Социология российских реформ: курс лекций. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004. - 440 с.

.   Рябов С.В. Реформы государственного аппарата. - М.: Наука. - 1998. - 198 с.