Проблемы осуществления гарантий прав республиками, входящими в состав РФ

Внушительный перечень гарантий прав республики свидетельствует о том, что в Конституции РФ этому элементу конституционного статуса республики уделено достаточное внимание, по крайней мере с точки зрения количества гарантий. Однако количество не всегда предполагает качество. В настоящее время трудно оценить эффективность всех гарантий прав республики. Некоторые из них используются, другие нет. Непредвзятый анализ практики федеративных правоотношений показывает, что гарантии прав субъектов РФ малоэффективны. Конституция России пока не в состоянии защитить права субъектов Федерации от произвольного вмешательства федеральных властей.

Основаниями для этого вывода являются следующие доказательства:

. Конституция РФ в качестве гарантий охраны, выявления нарушений конституционных прав субъекта РФ не предусматривает учреждения специального контрольного или надзорного органа. Очевидно, «отцы-основатели» Конституции РФ посчитали, что этим органом будет гарант Конституции РФ - Президент РФ. Действительно, из толкования ст. 80 следует, что Президент РФ обязан осуществлять постоянный контроль за конституционностью правовых актов органов государственной власти РФ. Логично предположить, что для этой цели указами Президента РФ созданы многочисленные контрольные органы, подразделения в Администрации Президента РФ, при Президенте РФ, в Министерстве юстиции РФ, в Прокуратуре РФ и т.д. Однако анализ их деятельности показывает, что она в основном нацелена на выявление нарушений Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ со стороны субъектов РФ, а не федеральных органов государственной власти. Таким образом, выявление нарушений прав субъектов РФ со стороны РФ в основном дело рук самих субъектов РФ.

. Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ». Согласно этой статье, Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, по охране прав и свобод человека и гражданина, из принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти.

Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что часть 2 ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как часть 2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу.

Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента РФ в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ. Однако, согласно ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Таким образом, Конституция РФ оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации. Пожалуй, можно согласиться с рекомендациями ученых изъять из ст. 85 часть 2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами.

В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий редакцию ч. 2 ст. 85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным законам.

. Конституция РФ не устанавливает ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов РФ. Поэтому очевидно, что нарушения прав субъектов РФ со стороны РФ будут продолжаться и впредь.

. В Конституции РФ неопределенно сформулированы положения о восстановлении права субъекта РФ после признания Конституционным Судом РФ акта РФ неконституционным в случае спора о компетенции.

. Представительство субъектов РФ в Совете Федерации не всегда гарантирует их от принятия парламентом законов, нарушающих конституционные права субъектов РФ. Например, субъекты РФ имеют право и одновременно обязаны финансировать суды только из федерального бюджета (ст. 124 Конституции РФ). Однако часть 2 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», нарушая это конституционное право субъекта РФ, определяет источником финансирования конституционного (уставного) суда субъекта РФ почему-то бюджет субъекта РФ. Не менее убедительным, на наш взгляд, является пример несогласованности между собой двух федеральных законов и решения Конституционного Суда РФ. Конституция РФ предусматривает возможность изменения наименования субъекта РФ (в части индивидуального названия) на основании решения субъекта РФ (ч. 2 ст. 137). Конституционный Суд РФ при толковании ч. 2 ст. 137 определил процедуру такого изменения, указав на исключительную инициативу и полную самостоятельность субъекта РФ при решении данного вопроса. Однако Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. №152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» (одобренный, кстати, Советом Федерации) устанавливает иной порядок. В соответствии с ч. 4 ст. 9 этого Закона переименование республик, краев, областей и т.д. осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов РФ. Третий вариант изменения определен в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. №33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В соответствии с Законом (ч. 1 и 2 ст. 2) любое изменение текста гл. 3-8 Конституции РФ понимается как поправка к Конституции РФ и должно приниматься в форме федерального закона о поправке. Инициатором принятия такого закона может быть любой субъект, указанный в ст. 134 Основного закона РФ. Итак, на сегодняшний день индивидуальное название субъекта РФ может быть вполне законно изменено тремя различными способами.

Заключение

Таким образом, конституционная модель гарантий прав субъекта РФ пока несовершенна, пробельна, противоречива и в целом не завершена. Для придания системе гарантий завершенности и эффективности представляется возможным:

. Изменить диспозитивную норму о возможности отмены Президентом РФ акта Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ на императивную норму «отменяет». Возможен и иной вариант - включение в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» как диспозитивной, так и императивной нормы. Однако статья 33 этого Закона лишь воспроизводит прежнее конституционное положение.

. Представляется целесообразным введение института конституционного надзора за конституционностью федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Конституционный надзор, в отличие от контроля, не предполагает отмены или приостановления правовых актов. Его функция: выявление нарушения, направление органу, издавшему неконституционный акт, протеста или представления. Эту функцию вполне можно возложить на Прокуратуру РФ. Представляется вообще странным, что единственный государственный орган, специально предназначенный для надзора за исполнением законов, отстранен от надзора за конституционностью федеральных актов. Вероятно, назрела и необходимость предоставить Генеральному прокурору РФ право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов РФ и субъектов РФ.

. Наверное, следует подумать и об усилении влияния субъектов РФ при принятии решений на федеральном уровне. Возможно, одной из форм следовало бы избрать назначение в состав Правительства РФ министрами «без портфеля» высших должностных лиц, глав исполнительной власти субъектов РФ. Такой шаг одновременно снял бы проблемы и с формированием Совета Федерации, и с исполнением актов Правительства РФ, и с дисциплинарной ответственностью руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Первым шагом в этом направлении стало создание Государственного совета РФ - совещательного органа при Президенте РФ, в который вошли главы субъектов РФ.

Важное значение в данном вопросе имеет порядок разрешения споров и разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Споры и разногласия по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти РФ и республики разрешаются в порядке, установленном Конституцией РФ.

В этом вопросе до недавнего времени имелось много неясностей, и требовалось внесение изменений в действующее федеральное законодательство. В связи с этим депутатами Государственной Думы России был внесен законопроект «О внесении изменений и дополнений в статью 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», который был принят Государственной Думой 26 апреля 2002 г. и подписан Президентом РФ 20 мая 2002 г.

В прежнем законе было неясно, какие именно органы государственной власти должны участвовать в федеральном законодательном процессе, а также на каком этапе законодательной процедуры должна работать данная согласительная комиссия. Исходя из этого, данный закон, не нарушая концепции прежнего федерального закона, а также исходя из положений ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в которых устанавливалось, что систему органов государственной власти субъектов РФ составляют законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, уточнил, что под органами государственной власти субъектов РФ применительно к ст. 13 указанного Федерального закона понимаются законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Необходимо также отметить, что руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вправе представлять соответствующий субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти и принимать решения от имени субъекта РФ, в том числе применительно к рассматриваемой ситуации.

В новом законе точно определено, что данная комиссия должна работать на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Предлагается установить максимальный срок деятельности согласительной комиссии (один месяц), что позволит не допустить блокирования работы палаты.

Список литературы

1. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. №237.

2. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. №1602 «О Государственном совете Российской Федерации» (с изм. от 23 февраля 2007 г. №241) // СЗ РФ. - 2007 г. №9 ст. 1061

3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от от 21 июля 2007 г. №194-ФЗ) // СЗ РФ. - 2007 г. №30 ст. 3808

.   Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития - М., 1995

.   Гаврилов В. Куда движется российский федерализм // Независимая газета. 1998. 5 мая

.   Золоторёва М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М., 1999

.   Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в 9-ти т. Т. IX. - М., 1987.

.   Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М. 2005

.   Козлова Е.Н., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М., 2006.

.   Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 2005.

.   Ливерецкий А.А. О статусе субъекта РФ // Правоведение. 2000. №2.

.   Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 2005. №3.

республика правовой федерализм гарантия