Парламенты в разных странах

Высшим законодательным органом государства явля­ется парламент — общенациональный представительный, институт, избираемый в современных демократических странах на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования.

В средние века представительные собрания имели три палаты по числу сословий (духовенство, дворянство и третье сословие). В Англии духовенство требовало для себя права самостоятельно определять порядок налогооб­ложения и в работе парламента участия не принимало, а представители высшего духовенства как крупные земель­ные собственники заседали вместе с дворянством. В результате английский парламент сложился как двух­палатный.

В настоящее время парламенты состоят, как правило, из двух палат.

В федеративных государствах наличие двух палат поз­воляет сочетать принцип представительства населения страны в целом с представительством земель, штатов или иных административно-территориальных образований, входящих в состав федерации. В США, во Франции создание двух палат в парламенте выражало стремление господствующих слоев ввести дополнительные сдерживаю­щие начала внутри самой законодательной власти, не до­пустить «чрезмерного демократизма» законодателей.

Нижние палаты парламентов формируются посредст­вом выборов, способы формирования верхних палат более многообразны. В Англии в верхнюю палату парламента — палату лордов — входят наследст­венные пэры, пожизненные, не передающие свой титул по наследству пэры и высшие иерархи англиканской церкви. По язвительному замечанию одного из парламентариев, в Англии «палата лордов — пример тому, как надо заботиться о престарелых». В США в сенат — высшую палату Конгресса избираются по два представителя от каждого штата независимо от численности населения[12]. В ФРГ де­путаты высшей палаты назначаются правительствами земель. В большинстве случаев на выборах в верхнюю па­лату применяется система многоступенчатых, непрямых выборов. Депутаты частично избираются, а частично на­значаются или получают место в верхней палате по на­следству.

Во многих странах разделение властей законодатель­но предусматривает лишение определенной категории лиц права быть избранными в парламент. Обычно это правило распространяется на государственных служащих, лиц, со­стоящих в вооруженных силах, судей. Той же цели — обеспечить независимость депутата, не допустить оказа­ния на него нажима со стороны исполнительной власти служит и запрещение (с незначительными исключениями) членам парламента в течение срока действия их полномо­чий занимать должность на государственной службе и в частных фирмах[13].

С тем чтобы обеспечить материальную независимость парламентариев, им выплачивается денежное вознаграж­дение, зачастую соответствующее жалованью государст­венных служащих высокого ранга. В бюджете предусмат­риваются и специальные ассигнования на оплату труда помощников законодателей, экспертов, разрабатываю­щих рекомендации для парламентских комитетов, сотруд­ников аналитических и информационных служб парла­мента, технических служащих.

Среди политологов, как и в общественном мнении демо­кратических стран, существуют две точки зрения относи­тельно того, насколько зависим депутат от поддерживаю­щих его на выборах избирателей. Одни политологи счита­ют, что депутат жестко связан с избирателями обязатель­ствами его предвыборной программы и должен поддержи­вать с ними постоянные контакты, выражать в парламен­те их мнения, взгляды, настроения. Другие видят в депу­тате скорее доверенное лицо, которому избиратели предо­ставляют право защищать в законодательном органе их интересы и.действовать, полагаясь на собственные знания, опыт, здравый смысл. В большинстве стран не существует права отзыва депутата, а свое отношение к его деятель­ности избиратели имеют возможность выразить в день вы­боров, не переизбрав его на новый срок, если он не оправ­дал их доверия. В период же выполнения обязанностей депутат рассматривается как представитель интересов страны, народа, а не только своих избирателей и потому не должен подвергаться с их стороны угрозе досрочного прекращения полномочий.

Руководство деятельностью законодательного собрания (парламента) осуществляет выбираемый парламентария­ми (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции) спикер — председатель палаты и его заместители или коллегиальный орган. Председателем верхней палаты в США и некоторых других странах явля­ется вице-президент страны или, как в Великобритании, лорд-канцлер. Спикер палаты регулирует ход прений, ко­ординирует работу парламентских комитетов и комиссий, представляет парламент на международной арене.

Для эффективной организации работы парламента в нем из числа депутатов создаются постоянные комитеты, подкомитеты, комиссии[14]. В большинстве стран — в Авст­рии, Италии, США, Швеции и многих других — комитеты имеют специализированный, «отраслевой» характер. Важ­нейшие из них — комиссии по бюджету, промышленности, труду и социальному обеспечению, юстиции, обороне, ино­странным делам. Работа в специализированной комиссии, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают депутату возможность стать знатоком определен­ной отрасли государственного управления, квалифициро­ванно оценивать представляемые законопроекты, устанав­ливать постоянные и тесные контакты с руководством со­ответствующих министерств и контролировать их деятель­ность. Оборотной стороной «профессионализации» парла­ментариев становится сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших законодательных решений, посколь­ку палата обычно следует рекомендациям комиссий и при­нимает одобренные ими документы. В парламенте Вели­кобритании и законодательных органах стран, испытав­ших влияние английской парламентской традиции и прак­тики, постоянные комитеты не имеют специализированного характера, они создаются для рассмотрения конкретных законопроектов и после того, как билль принят или окон­чательно отклонен парламентом, распускаются.

Сторонники разделения властей отводят парламенту главенствующее положение в системе законодательных, судебных и исполнительных органов государственного управления, относя к его компетенции сферу законода­тельства и тем самым предоставляя ему право определять границы деятельности исполнительной и судебной власти. На практике исполнительная власть активно участвует в законодательном процессе, особенно на стадии внесения законопроекта, когда инициатива часто принадлежит пра­вительству. Представленный законопроект обсуждается в парламенте, в его комиссиях и только в случае принятия законодателями обретает силу закона.

Исторически законодательным полномочиям парламен­та предшествовало завоеванное им в борьбе с королевской властью право утверждать налоги, а затем и определять порядок расходования полученных денежных средств. Свои права в области государственных финансов парламенты сохраняют и сегодня. Правительство готовит проект бюд­жета и представляет его в парламент, который разрешает администрации расходование выделенных сумм.

Важным инструментом контроля за деятельностью ис­полнительной власти, находящимся в распоряжении парла­мента, является его право одобрять и ратифицировать заключенные правительством международные договоры и соглашения[15].

И, наконец, парламенты многих стран обладают пра­вом возбуждать обвинение против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями нанесли ущерб интересам страны[16].