История создания, цели и задачи ФСКН России

Рассмотрение любого явления без достаточного изучения накопленного опыта, без знания его истории не будет иметь под собой научного обоснования. Историческая характеристика перемены социально-исторической, общественно-политической жизни любого государства во все времена никогда не начинается с "нуля".

Всякие изменения в жизни происходят на ранее заложенном фундаменте с учетом сформировавшегося образа жизни, обычаев и традиций. Зная прошлое, легче ориентироваться в настоящем, в происходящих событиях, видеть перспективу на будущее.

Нити прошлого объективно тянутся в будущее, какими бы тонкими они ни были, помогают с большей уверенностью оценивать окружающую среду, условия и обстановку, в которых происходят перемены. В этой связи история наркомании и незаконного оборота наркотиков позволяет понять эту проблему в многомерной плоскости и составить о ней объективное представление.

Совершенствование мер борьбы с незаконным оборотом наркотиков невозможно без знания истории теории вопроса, организационных и правовых основ деятельности органов и учреждений, ее осуществляющих.

Документальное подтверждение борьбы с употреблением наркотических средств и психотропных веществ в России начинается с XIX века. До этого времени наблюдалось лишь давление представителей православного духовенства на славянских язычников, использовавших в своих обрядах различные психотропные вещества растительного происхождения.

Исследованию этой темы посвящено много научных трудов, один из наиболее полных - "Наркотики на Руси" Б. Калачева, в котором автор заглянул в самые истоки проблемы. Оказывается, с помощью зелья еще древние славянские жрецы вводили людей в транс, а также излечивали от недугов. Точный его состав сейчас определить трудно. Но по оценкам современных ученых, таких препаратов: галлюциногенных грибов, мхов, трав, ягод - древним волхвам было известно более ста наименований. Известно также, что викинги (варяги) перед боем употребляли в пищу отвар из мухоморов. Яд этих грибов полностью подавлял чувство страха и вызывал у воинов необузданную ярость к врагам.

С введением христианства на Руси язычество ушло в подполье, - православные священники осуществляли выявление и поимку лиц, занимавшихся зельничеством и ведовством. Так в Уставе князя Владимира Святославовича статья 9 запрещает "зельничество", а статья 16 возлагает лечение больных на церковных людей. Изобличенных волхвов могли приговорить к штрафу в пользу церкви, а могли и сжечь на костре. Надо сказать, что жестокие меры по отношению к волхвам не имели поддержки у населения. Постепенно зельничество трансформировалось в народную медицину, использовавшую психотропные вещества, например, в целях обезболивания. В целом же долгое время мак и конопля использовались нашими предками в мирных целях, красивые красные цветы даже были частью национального орнамента. Семена мака употребляли в пищу. Хотя было известно и его снотворное действие. Крестьянки, уходя на полевые работы, иногда давали детям отвар из маковых зерен, чтобы те засыпали и не отвлекали взрослых от страды. Из всем известной конопли вили канаты.

В 1581 году российский монарх и его окружение стали пользоваться услугами английского медика Джеймса Френча, открывшего первую царскую аптеку в Москве. Из Западной Европы британец впервые привез опиум, добываемый англичанами в Индии. Несколько позднее Россия стала закупать это лекарство у Англии оптом, но затем переключилась на прямое приобретение наркотика в странах Востока.

В XVII веке надзорные функции за медициной окончательно перешли от церкви к воеводам, подчиненным Разбойному и Земскому приказам. В следующем столетии Российская империя уже вступила в активные дипломатические сношения с Китаем. А в середине XIX века, когда ее границы расширились и пришли в соприкосновение со странами Востока, при образовании Амурской и Приморской областей, правительство впервые столкнулось с курением опия, и сразу же последовал Указ о его запрещении.

В периоды 1840-1842 и 1856 и 1860 гг. в Китае происходили так называемые "Опиумные войны", ставшие следствием колониальной политики Англии, развязавшей против местного населения настоящий наркогеноцид. Российское правительство заняло в этом вопросе более цивилизованную позицию, запретив несколькими постановлениями экспорт опия в Китай. Вскоре при присоединении к России Туркестана было издано распоряжение и о запрете курения гашиша. По некоторым оценкам, в Средней Азии начала ХХ в. проживало не менее 1 млн. человек, интенсивно злоупотреблявших наркотиками, а контрабандный оборот опия и гашиша переваливал за сотни тонн. Чиновник по особым поручениям П. Григорьев, который специально в течение двух лет исследовал этот вопрос, сделал следующий вывод: "да, проблема есть, но ее разрешение - дело будущего и "это будущее, по всей вероятности, еще не скоро придет... ". Как мы видим, его слова остаются актуальными и в настоящее время.

В первые годы Советской власти спекуляция наркотиками официально признавалась "самой отвратительной из всех видов спекуляций". Специальным предписанием Совета народных комиссаров от 31 июля 1918 года "О борьбе со спекуляцией кокаином" структурам ВЧК и милиции вменялось в обязанность "беспощадно арестовывать всех этих мерзавцев, наживающих деньги на полном расстройстве жизни и здоровья огромного числа людей". Вместе с тем, в Уголовном кодексе 1922 года еще отсутствовали статьи, предусматривающие ответственность за незаконные действия с наркотиками. Такие дополнения в этот документ были внесены только через 3 года. В соответствии со статьей 140-д, изготовление, хранение и сбыт наркотиков наказывались лишением свободы на срок до 3 лет. А в Уголовном кодексе, принятом 22 ноября 1926 года, уже имелись нормы социальной защиты в виде мер принудительного лечения наркоманов. Дальнейшее упорядочение государственного контроля над оборотом наркотиков внесло Постановление ВЦИК и СНК СССР от 23 мая 1928 г. "О мерах регулирования торговли наркотическими веществами". Статьей 1 указанного Постановления запрещалось свободное обращение в пределах страны кокаина, его солей, гашиша, опия, морфия, героина, дионина и их солей и пантопона.

В советскую эпоху мощным сдерживающим фактором для распространения наркотиков служил так называемый "железный занавес", уклад жизни и идеологический настрой общества. Но уже с конца 60-х годов в СССР стали проявляться признаки ситуации, которую мы имеем сейчас.

Большую и трагическую лепту в распространение наркомании внесли война в Афганистане. Так в 1986 году министром внутренних дел А. Власовым была озвучена официальная цифра - 46 тысяч человек состоят на учете с диагнозом "наркомания". Спустя 4 года, в августе 1990 года, руководитель Главного управления уголовного розыска МВД СССР Н. Хромов назвал уже другую, значительно большую цифру - 1,5 миллиона человек, причем, по данным специалистов, более половины наркотиков, находившихся в незаконном обороте в России, производились за ее пределами. Это был один из негативных результатов политики открытости страны для международного сообщества.

Важный этап распространения наркомании с Востока на территорию нашей страны связан с развалом Советского Союза и массовой миграцией беженцев и переселенцев стран СНГ.

Начало становления органов и учреждений, противодействующих незаконному обороту наркотиков (НОН), относится к 1918 году с предписания СНК РСФСР о борьбе со спекуляцией кокаином. В это время в ВЧК организуется подотдел по борьбе со спекуляцией кокаином (наркотиками) в составе отдела по борьбе со спекуляцией. В структуре НКВД подобное подразделение не создавалось, хотя функции борьбы с незаконным оборотом наркотиков возлагались на уголовный розыск.

По предложению ВЦИК и СНК 9 апреля 1924 года Президиумом Госплана СССР создается специальная Комиссия для организации борьбы с незаконным распространением наркотиков. В протоколе заседания Президиума Госплана зафиксировано: "Признать целесообразным организовать в Госплане при секции Внешней торговли комиссию по выяснению мер борьбы с производством и распространением опиума и других наркотических веществ с участием представителей от Народного Комиссариата Земледелия, Народного Комиссариата Здравоохранения, УПЭУ ВСНХ, Народного Комиссариата Внешней Торговли и Народного Комиссариата Иностранных Дел".

По ходатайству Центрального Административного Управления НКВД РСФСР к заседаниям Комиссии регулярно привлекались представители милиции. Вместе с другими членами Комиссии специалисты из НКВД принимали участие в разработке антинаркотических законодательных актов, решению иных ответственных вопросов в данной сфере.

В 1935 году эта Комиссия, по-видимому, оказалась реформирована. По крайней мере, нам известно постановление СНК СССР от 29 июля 1935 г. "О возложении на Всесоюзную государственную инспекцию при СНК СССР наблюдения и контроля за оборотом в СССР опиума и других наркотических веществ". Таким образом, уже в 30-е годы в стране функционировали межведомственные государственные структуры, прямо отвечающие за наркоситуацию в стране.

Позднее, в 1937 году, с образованием службы по борьбе с хищениями социалистической собственности (БХСС) линию борьбы с наркобизнесом стали главным образом доверять этой организационной структуре милиции, так как в незаконном обороте в основном преобладали наркотикосодержащие лекарственные препараты. Но и с других оперативных аппаратов НКВД, МГБ, МВД СССР раскрытие преступлений, связанных с наркотиками, не снималось.

Очередной взрыв наркопроблемы после гражданской войны пришелся на вторую половину 50-х годов. В этот период УВД Омской области создает на базе аппарата уголовного розыска мобильную оперативно-служебную группу (ОСГ). В ее состав вошли: 7 оперуполномоченных уголовного розыска (УР), один оперуполномоченный ИТУ, 4 оперуполномоченных органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ), один следователь и члены КООД. За шесть лет ее существования эти специалисты обезвредили 300 преступных организованных групп. Итогом работы указанной ОСГ стал актуальный и для наших дней вывод: с незаконным оборотом наркотиков можно успешно бороться только на корпоративной внутриведомственной и межведомственной основе.

Специальным распоряжением Министерства охраны общественного порядка (МООП) РСФСР 18 января 1963 года лидирующей службой милиции в этой сфере определяется уголовный розыск, где создается специальное отделение в отделе по борьбе с преступлениями против жизни и здоровья граждан. Спустя 10 лет, 7 июля 1973 года на базе этого отделения создается самостоятельный отдел по борьбе с наркоманией УУР МВД СССР со штатной численностью 6 человек. В органах внутренних дел этой проблемой занимались тогда 282 сотрудника. В борьбе с незаконным оборотом наркотиков аппараты уголовного розыска с 1963 года. признаются ведущими. Они наделяются функциями выявления крупных сбытчиков наркотиков, организуют взаимодействие с оперативными аппаратами ИТУ, следствием, государственными учреждениями, общественными организациями, средствами массовой информации и т.д.

Вместе с тем проблема наркомании в стране к середине 80-х годов значительно обостряется, растет торговля наркотиками, увеличивается число лиц, злоупотребляющих ими. Последующие 10 лет не внесли серьезных изменений в активизацию борьбы с НОН.

Начиная с 1986 года намечаются кардинальные перемены в деятельности МВД СССР по противодействию незаконному обороту наркотиков. Численность сотрудников отдела по борьбе с наркоманией в структуре ГУУР увеличивается до 12 человек, а общее число этих специалистов в подразделениях министерства и его региональных органах составило 409 человек.

В результате принимаемых мер со стороны властных структур, правоохранительных органов и органов здравоохранения, других министерств и ведомств в 1987-1989 годах наступает некоторая стабилизация этого явления. Однако к началу девяностых годов "мода" на наркотики в России усиливается. Социально-экономические условия жизни граждан также толкают многих на путь потребления наркотических средств, наркобизнес становится прибыльным и начинает расширяться не только на национальном уровне, но и на международном. В 1988 году впервые в истории советских правоохранительных органов нормативно унифицируются теория и практика внутриведомственного взаимодействия органов внутренних дел по предупреждению и пресечению незаконного оборота наркотиков. В МВД СССР в 1989 году отдел ГУУР по борьбе с наркотиками реорганизуется в 3-е Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и преступлениями, связанными с иностранными гражданами. Два из трех отделов указанного управления специализируются на проблеме наркотиков. В 1990 году по инициативе данного управления утверждается научно-практическая программа комплексного межведомственного взаимодействия с распределением обязанностей каждого соисполнителя этого документа.

В 1990 году за счет штатной численности ГУУР и ГУБХСС МВД СССР создается Управление по борьбе с распространением наркомании ГУУР МВД СССР. В его структуре, помимо двух центральных, формируются еще семь межрегиональных отделов по борьбе с наркобизнесом, подчиненные непосредственно МВД СССР. Основные функции управления вошли, например, такие, как организация работы с межрегиональными подразделениями, международное взаимодействие, научное обеспечение оперативно-служебных задач.

Таким образом, в 1990 году в МВД СССР создается определенная система борьбы с преступлениями в сфере незаконного оборота наркотиков, организационно и структурно функционально адекватная внутриведомственному, межведомственному и международному направлениям работы. В целом задача борьбы с незаконным оборотом наркотиков по-прежнему возлагалась на подразделения уголовного розыска.

В ноябре 1991 года это подразделение милиции выводится из-под юрисдикции ГУУР МВД СССР. Вместо прежнего управления образуется Бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков МВД СССР, которое становится самостоятельной отраслевой службой. Четвертое Бюро (таково его условное наименование) получает полномочия и соответствующие обязанности в области контроля над легальным оборотом наркотиков и борьбы с незаконным оборотом наркотиков, движением прекурсоров, используемых при изготовлении наркотических средств, а также решает определенные задачи в борьбе с контрабандой наркотиков, приобретает возможность создания единого компьютерного банка оперативных данных, наделяется иными не менее важными функциями. Приказом МВД СССР № 409 от 6 декабря 1991 г. штатная численность Бюро была установлена в количестве 50 человек. С этого момента и начинается отсчет времени рождения отраслевой службы криминальной милиции по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

После неудавшейся попытки объединения МВД и ФСК в Министерство внутренних дел и безопасности Российской Федерации Бюро сливается с отделом Управления по борьбе с наркоманией УУР МВД РСФСР. На базе этих двух организационных структур в 1994 году образуется существующее ныне Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД России.

Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (УБНОН) МВД России не только руководит деятельностью аналогичных подразделений на местах, но и разрабатывает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами единую стратегию борьбы с незаконным оборотом наркотиков, осуществляет планирование этой работы и принимает меры противодействия распространению наркомании. Управление осуществляет организационно-методическое руководство и координацию деятельности всех органов внутренних дел по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, занимается разоблачениям особо опасных преступных групп, специализирующихся на распространении наркотиков, располагающих межрегиональными и международными связями, а также обеспечивает выполнение международных обязательств по контролю за оборотом наркотиков и организует сотрудничество со специализированными подразделениями стран СНГ и других государств в этой сфере.

Начиная с 1997 года в структуре наркорынка начинают происходить качественные изменения. Резко стала увеличиваться доля высококонцентрированных синтетических и полусинтетических наркотиков. Доля изъятия героина, в целом по России, увеличилось с 2% до 56%.

В мае 1998 года межведомственным приказом МВД, ГТК, ФСБ и ФПС России образуется Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России (на правах Управления). Это новое организационное образование непосредственно подчиняется УБНОН МВД России. Наконец, приказом МВД России в апреле 2000 года создается Оперативно-розыскная часть МВД России также курируемая УБНОН МВД России.

К сожалению, только в 1998 году был принят Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", содержащий нормы, предусматривающие формирование самостоятельного, специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Этим была заложена законодательная основа для создания Госнаркоконтроля России.

Таким образом, современными вехами организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков в Российской Федерации являются:

6 декабря 1991 года - в структуре криминальной милиции МВД создано бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков.

10 февраля 1992 - бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков криминальной милиции МВД преобразовано в Управление по незаконному обороту наркотиков МВД России.

1998 год - принят Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", которым вводились нормы, предусматривающие формирование самостоятельного, специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

11 марта 2003 года - Президентом России подписан Указ № 306. Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД России преобразован в самостоятельную правоохранительную структуру с использованием материально-технического обеспечения расформируемой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

1 июля 2003 года - Госнаркоконтроль России начинает свою деятельность.

Решение о создании новой федеральной структуры по борьбе с наркотиками было принято 24 сентября 2002 года на заседании Госсовета Российской Федерации, специально посвященном борьбе с наркотиками.11 марта 2003 года Владимир Путин подписал пакет указов, в результате которых упразднил Федеральную службу налоговой полиции, Федеральное агентство правительственной связи и информации, и передал функции ФПС в ведение ФСБ. Наследником ФСНП и стала новая структура.

Потом Госнаркоконтроль ненадолго был переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, пока эта силовая структура не получила своего нынешнего наименования - Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков.

По этому же указу предельная численность ФСКН и ее территориальных органов была определена в 40 тыс. сотрудников, а штат центрального аппарата - 1400 человек. Сотрудники ФСКН носят специальные звания - офицеров полиции.

28 июля 2004 года Президентом России подписан Указ № 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" в соответствии с которым Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ реорганизована (в составе федеральной службы созданы 10 департаментов по направлениям работы, Управления по федеральным округам введены в состав Департамента организационно-региональной деятельности) и переименована в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) .

Слияние кадровых потенциалов налоговой полиции, сотрудников органов внутренних дел и других специализированных ведомств позволило создать реально действующую государственную структуру, вставшую на пути наркобизнеса. В течение предельно короткого времени руководству Федеральной службы удалось создать сплоченный и эффективный коллектив наркополицейских. Наркотеррору, который реально угрожал национальной безопасности нашей страны, был дан решительный отпор.

Создание ФСКН России - это ответ государства на те вызовы, которые в 90-х годах прошлого века были брошены международной наркомафией нашей стране. Масштабы незаконного оборота наркотиков и их немедицинского потребления стали серьезной угрозой здоровью нации, социально-политической и экономической стабильности и в целом безопасности государства.

Перед органами наркоконтроля были поставлены задачи - остановить наркоагрессию, коренным образом изменить стратегию борьбы с наркобизнесом и выстроить новую государственную антинаркотическую политику.

18 октября 2007 года Указом Президента России образован Государственный антинаркотический комитет. Его деятельность позволит эффективнее реализовывать необходимые меры по организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков, активнее совершенствовать нормативные правовые акты в этой сфере, а также обеспечит возможность согласованного и оперативного решения наиболее важных вопросов по разработке и реализации антинаркотических программ, научно-методическому обеспечению антинаркотической работы, профилактике наркомании.

В рамках государственной стратегии борьбы с незаконным оборотом наркотиков деятельность ФСКН России по-прежнему будет направлена на выявление организованных форм наркопреступности, пресечение тяжких и особо тяжких преступлений, связанных со сбытом и контрабандой наркотиков, отмыванием преступных доходов.