Значение института президентства

Институт президентской власти сравнительно новое явление для российской государственности. До февраля 1917 г. наша страна представляла собой абсолютную монархию. Свое окончательное оформление она получила в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так, "Толкование" к артикулу 20-му Воинского устава 1716 г. устанавливало: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять"[1].

Вместе с тем следует отметить, что в монархической России выдвигались конституционные идеи, предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России; часть из них нашли свое реальное воплощение на практике в условиях современности. К такого рода проектам относится, например, проект конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным[2]. Процедура введения поста президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 г. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления основных законов возлагалась на временного президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных, надзорных мер со стороны парламента, правительства за президентом не устанавливалось. Президент наделялся обширными полномочиями. Он, в частности, обладал правом законодательной инициативы. Совет министров имел право вносить в Учредительное собрание все правительственные законопроекты только по распоряжению и от имени президента. Законы, принятые парламентом, передавались президенту, который немедленно препровождал их для обнародования через Правительствующий совет в установленном порядке. Президент наблюдал за исполнением законов, делал необходимые распоряжения для этого; он издавал указы об устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и наделялся правом назначения и увольнения Председателя Совета министров, любого военного и гражданского чиновника. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры[3]. Идею введения республиканской формы правления в России и учреждения поста президента выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, конституции[4].

Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых актах. О чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918 г., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг. В научной литературе глава государства, президент довольно часто трактовались как чисто буржуазные институты, служащие интересам подавления буржуазией трудящихся. Отмечался процесс усиления президентской власти, и прежде всего в США, что отвечало классовым целям монополий, концентрации их экономического и политического могущества. Президентской власти здесь отводилась основная, главенствующая роль[5].

Во-вторых, вопрос об учреждении поста президента возникал в реальной жизни нашей страны неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 г. одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая на то, что у нас не должно быть единоличного президента. От отметил, что президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету. С этих слов Сталина в советской юридической литературе Президиум Верховного Совета часто стал именоваться коллегиальным президентом. Высказывались и более четкие суждения. Например, И.П. Трайнин характеризовал Президиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельность определял как президентскую[6]. Вопрос о введение в СССР института президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован[7].

В целом следует констатировать, что институт президента был органически чужд советской системе. "С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента"[8]. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем формально играли роль коллегиального главы государства. Но на практике этот орган не был самостоятельным. Он являлся придатком партийного аппарата[9]. Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Фактическим свидетельством этого, усилением руководящей роли КПСС в жизни общества и государства стало совмещение в лице Л.И. Брежнева поста Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост президента страны[10].

Новый подход к данной проблеме мы наблюдаем в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в период так называемой перестройки в нашей стране. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста президента. На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР принимает Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР"[11]. Далее избирается первый Президент СССР. В соответствии со ст. 127 Конституции СССР он является главой Советского государства. Фактически был взят курс на изменение формы правления - переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде. "Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества"[12]. Позднее институт президента создается в ряде бывших союзных республик, например в Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе суверенных государств. Этому акту отводилась роль основного политико-правового документа в деле стабилизации социально-экономической ситуации в стране и создания новых межнациональных отношений, новой советской федерации. В периодической печати было опубликовано несколько его проектов. Окончательный текст Договора был согласован 23 июля 1991 г. Его подписание намечалось на конец августа 1991 г. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.

Соответствующие процессы протекали в РСФСР. Заметим, что на официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия о введение поста президента в России. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против нововведения. Данный пост учреждается путем референдума инициированного одной третью депутатов российского парламента. Он состоялся 17 марта 1991 г. "За" высказались 70% участников голосования. Состоявшийся в мае 1991 г. IV Съезд народных депутатов РСФСР утверждает ранее принятые законы РСФСР "О Президенте РСФСР", "О выборах Президента РСФСР"[13]. Съезд внес соответствующие изменения, дополнения в Конституцию РСФСР. В июне 1991 г. избирается первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью он являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР.

Учреждение поста президента в нашей стране определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей. Определенное влияние на появление института президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР.

В современных условиях вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г[14]. Данным вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти России. Уже это - правовое свидетельство того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция РФ не предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г., Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г. и др. Заметим, что на сегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного института.